Los desafíos de la participación ciudadana a nivel municipal en Costa Rica

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Aug 25, 2017 · 7 min read

Manfred Vargas Rodriguez

Decir que la participación ciudadana es una solución a los problemas de confianza, desempeño y legitimidad que afectan a los gobiernos se ha convertido en una declaración de fe en los círculos de Gobierno Abierto. La idea de que el gobierno local es el nivel de gobierno que tiene más potencial de acercarse al ciudadano común y el que más posibilidad tiene de lograr incidencia directa en su calidad de vida es otra de esas declaraciones de fe: ante la dificultad de reformar la en apariencia impenetrable burocracia del Estado central, la accesibilidad y proximidad del gobierno local se presenta como una oportunidad de construir la cabeza de playa en la que iniciar la ofensiva de la apertura.

Si bien parece haber mucho de cierto en estos planteamientos, el trayecto de la A a la B no siempre es tan fluido como se espera y específicamente para el caso de Costa Rica se presentan una serie de complicaciones que dificultan la concreción de esta visión.

Pero empecemos por lo positivo. Por un lado, el marco normativo y jurídico en Costa Rica es relativamente apto para incentivar la apertura y la participación en los gobiernos locales. Los diversos cargos, como alcaldes, regidores y síndicos, son electos popularmente por medio del voto universal y la normativa legal obliga a las municipalidades a involucrar a los ciudadanos en un gran número de áreas como son los Concejos de Distrito, la administración de acueductos, el mantenimiento de las vías cantonales, la organizaciones de festejos populares, la gestión de escuelas y colegios, los planes de desarrollo cantonal, etc.

En efecto, el Código Municipal, en su artículo 4, le da la facultad a las municipalidades de convocar a consultas populares y le atribuye “promover un desarrollo local participativo e inclusivo”. El artículo 5 profundiza en estas atribuciones al declarar que “las municipalidades fomentarán la participación activa, consciente y democrática del pueblo en las decisiones del gobierno local”.

Sin embargo, aún cuando las municipalidades son el único gobierno subnacional existente en Costa Rica, éstas cuentan con un presupuesto limitado y juegan un papel marginal en la provisión de servicios públicos. Para nublar más el panorama, una de las áreas en que los municipios juegan un papel esencial es el ordenamiento territorial, pero esta es una labor en la que históricamente han presentado notables deficiencias y atrasos.

Precisamente, un problema relevante es que muchas municipalidades presentan una gran debilidad técnica, tanto en términos de planificación y ejecución de tareas como en el manejo y mantenimiento de infraestructura tecnológica y comunicacional. Estas carencias, unidas con el anquilosamiento de estructuras organizacionales que suelen evidenciar una falta de capacidad para dar respuesta a las crecientes demandas ciudadanas, hacen que las municipalidades sean vistas con desgano e indiferencia por el ciudadano promedio, quien usualmente ignora cómo funcionan y cuáles son sus alcances.

Veamos, ahora, el caso de los mecanismos de decisión y consulta popular que se encuentran regulados en la normativa municipal. Si bien anteriormente mencionamos que el marco jurídico del país es adecuado para facilitar la participación ciudadana, es necesario matizar esa afirmación. En términos generales, se puede decir que en Costa Rica contamos con mecanismos de democracia consultiva, decisoria y deliberativa. Las instancias consultivas son las más comunes y entre ellas se encuentran las audiencias públicas y los cabildos, en los cuales se le permite a los vecinos opinar sobre un proyecto en su fase preparatoria. Estos espacios usualmente tienen un alto componente de deliberación pero, si bien le permiten cierto nivel de incidencia a la población en el proceso de elaboración de políticas locales, su carácter no es vinculante, por lo tanto terminan convirtiéndose en espacios de desahogo o crítica más que de decisión.

En cuanto a mecanismos decisorios, se cuenta con los plebiscitos y los referendos. En el caso de los primeros, éstas son consultas populares que le permiten a la ciudadanía pronunciarse sobre un asunto de trascendencia local o manifestarse sobre la revocatoria de mandato de un alcalde. Los referendos, por su parte, buscan la aprobación, modificación o derogación popular de una disposición de carácter normativa presentada por el Concejo Municipal. Estos dos mecanismos se han realizado de manera muy infrecuente y sufren de dos serias debilidades: por un lado, su convocatoria queda en manos únicamente de los Concejos Municipales; por el otro, si bien sus resultados son vinculantes, no cuentan con un carácter deliberativo y reducen la participación a la ratificación o rechazo de un acuerdo político ya definido.

Lo que esto nos dice es que, en efecto, sí existe en Costa Rica una normativa tendiente a permitir la participación ciudadana, pero ésta es una participación administrada de arriba hacia abajo, en donde son las autoridades políticas las que deciden cuándo ésta se debe dar, en qué condiciones y en torno a cuáles temas. Además, es una participación incompleta que en su vertiente consultiva-deliberativa carece de capacidad de decisión y que en su vertiente decisoria carece de espacios de deliberación.

Ahora, más allá de las limitaciones de las instancias y mecanismos de participación jurídicamente normados, es importante resaltar que diversas municipalidades en diferentes partes del país han avanzado iniciativas por su propia cuenta en pro de la apertura y el involucramiento ciudadano. Por ejemplo, las iniciativas de presupuesto participativo tímidamente se han ido expandiendo en años recientes y, si bien tienden a ser experiencias relativamente limitadas en términos presupuestarios y de convocatoria, algunos municipios han tenido resultados relevantes. Otros gobiernos locales han aprovechado el avance de las tecnologías de la información y del acceso a internet para potenciar sus sitios web con trámites en línea, plataformas de datos abiertos y herramientas de reporte ciudadano. Además, las municipalidades de Curridabat y Montes de Oca fueron signatarias de una Carta de Entendimiento con la Presidencia de la República, la cual representa un primer esfuerzo para que los gobiernos locales se incorporen en la Estrategia Nacional para un Gobierno Abierto.

La mayoría de estas iniciativas, sin embargo, se mantienen en un estado embrionario y la evaluación sobre qué tanto han incentivado la participación activa de la ciudadanía todavía está pendiente. Hasta el momento, se puede decir que son proyectos aislados surgidos gracias al impulso de alcaldes o funcionarios visionarios que han tomado nota de las diversas experiencias de gobierno abierto que han aparecido a nivel mundial, pero que están lejos de institucionalizarse y convertirse en la norma.

Con base en lo expuesto hasta este momento, sería conveniente argumentar que la principal causa de la falta de participación ciudadana a nivel local se debe únicamente a la incapacidad de las municipalidades para gestionar estos procesos o a que la normativa sobre el tema no permite potenciar a cabalidad las dinámicas de intervención ciudadana en el espacio político. Pero lo cierto es que, más allá de estos condicionantes, el ciudadano costarricense en general refleja niveles muy bajos de participación ciudadana: incluso, de acuerdo al Informe de Desarrollo Humano 2013 elaborado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Costa Rica tiene el más bajo porcentaje de participación en organizaciones de sociedad civil en toda América Latina.

Podemos llegar aquí a dos conclusiones interrelacionadas entre sí: una gran parte de la población costarricense no es particularmente participativa ni busca involucrarse en asuntos de índole local y, al mismo tiempo, no se han generado las condiciones institucionales y normativas adecuadas para cumplir con esa participación “activa, consciente y democrática” a la que aspira el Código Municipal. A esto hay que agregarle, además, el papel limitado que juegan las municipalidades dentro de la organización y las funciones del sector público en Costa Rica. En fin, estamos hablando de un conjunto de situaciones que vienen a complicar considerablemente la ya consabida creencia que nos dice que la participación ciudadana en el gobierno local es el medio por el cual se puede fortalecer la credibilidad institucional y mejorar significativamente el bienestar ciudadano.

Pero si bien lidiar con las debilidades de las municipalidades y una ciudadanía frecuentemente apática es un desafío complejo, el horizonte que se asoma es optimista. Cada vez hay una mayor conciencia de que los gobiernos locales deben tener un rol más central en el desarrollo del país, muchos municipios están redoblando sus esfuerzos para brindar mejores plataformas de transparencia y participación, y poco a poco los principios de Gobierno Abierto están encontrando influencia en sectores de la sociedad civil que pueden liderar una movilización hacia mayores niveles de involucramiento popular a nivel local y nacional.

Antes de avanzar demasiado, empero, es importante detenerse un momento y hacerse una serie de preguntas relevantes: ¿Qué tipo de participación buscamos incentivar? ¿Con qué fines queremos incentivarla? ¿Quiénes deberían liderar estos procesos? ¿Cuáles deberían ser sus alcances y límites? Y es que la participación ciudadana es uno de los ejes más moldeables y manipulables del paradigma de Gobierno Abierto pero también, en buena medida, representa una posibilidad radical de cambio que va más allá de otras prescripciones de reforma institucional.

Por ahora, nos encontramos a nivel global en una etapa de experimentación democrática que se alimenta de la tensión entre el carácter potencialmente desbordante de la participación ciudadana y la impronta eminentemente institucionalista de las instancias que le abren espacio a los procesos de gobierno abierto. Qué tanta participación es posible y deseable es todavía una pregunta abierta y de su respuesta depende, en buena parte, el futuro de la fortaleza y credibilidad democrática de nuestros gobiernos, desde el nivel local hasta el nacional.

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