網路治理概論:網路治理簡介(1.3)網路治理認知工具包、(1.4)政策方針(上)

網路治理(Internet Governance)不論對全球或對台灣,重要性日益提升,但了解這個議題的網路使用者並不多。

編按:網路治理(Internet Governance)不論對全球或對台灣,重要性日益提升,但了解這個議題的網路使用者並不多。為推廣網路治理概念,自即日起,本站將陸續刊出由Jovan Kurbalija博士撰述、NII執行長陳文生先生翻譯的《網路治理概論》一書全文,敬請讀者朋友期待。
本書透過七大面向(網路基礎建設、網路安全、法律、經濟、發展、社會文化、人權)及各利害關係人之行為者(政府、商業部門、公民社群、國際組織、技術社群)之整體觀點,深入淺出、內容架構完整的鋪陳,可以讓您在最短時間內,掌握全球網路治理視野及發展脈絡,是目前全世界最出色的網路治理入門(免費)書籍。

1.3 網路治理認知工具包

某個真相之所以深刻,是因為與其相反的事實也是深刻的;相形之下,如果某件事情的反對面是荒謬的,那這件事本身就無足輕重。
原子物理學家尼爾斯·玻耳(1885–1962)

網路治理認知工具包是開發和理解政策論證的一套工具。該工具包的核心是一個參考框架,其中包括對因果關係的理解、推理模式、價值觀、術語和行話。這個參考框架決定了特定議題如何被架構和採取了哪些行動。

在許多情況下,共同參考框架受到具體職業文化(同行業成員所共享的知識和行為模式,例如外交官、學者、軟體開發人員)的影響。這種框架的存在通常有助於促進更好的溝通和理解,也可用於保護專業領域,以防止外界影響。

美國語言學家杰弗瑞·梅雷爾(Jeffrey Mirel)說:「所有專業語言都是草皮語言(All professional language is turf language,表示皆有各自覆蓋領域)」。

網路治理制度是複雜的,因為它涉及許多議題(issues)、行動者(actors)、機制(mechanisms)、程序(procedures)和工具手段(instruments)。圖1,由荷蘭藝術家MC Escher的啟發,展示了一些與網路治理相關的矛盾觀點。

該工具包反映了網路治理的本質,其特點是將政策制定的因果,分配到一個特定的原因所遭遇困難的特性,即所謂的邪惡(複雜不明)的政策領域。在許多情況下,每個議題都可能是另一個議題的症狀,有時會造成惡性循環。某些認知方法,如線性、單因素、和/或的思維(either/or thinking),在網路治理領域的實用性非常有限。網路治理太複雜,不能束縛在凝聚性(coherence)、非矛盾性(non-contradiction)和一致性(consistency)的束縛中。靈活性(Flexibility),可以為意想不到的開放而準備,可能是Internet的更好的方式。2

圖1. 網路治理難題 (Internet governance puzzle)

像網路治理流程一樣,該工具包也在不斷變化。方法、模式和類比,會依據其在政策過程中的相關性而出現或消失。他們則支持網路治理辯論中的特定政策論述。

1.4 政策方針(上篇)

網路治理認知工具包的第一部分,描述了一些支持主要網路治理行為者立場的政策方法。這些政策方針也解釋了協商立場和政策辯論的框架。

狹窄與廣泛的方法

狹窄的方法側重於網際網路基礎設施架構(DNS、IP號碼和根服務器)以及ICANN作為該領域主要行動者的地位。根據廣泛的方法,網路治理協商應超越基礎設施議題,包括解決法律、經濟、發展和社會文化等議題。後一種方法在WGIG報告和「資訊社會突尼斯議程」中得到通過。它也被用作IGF架構的基本原則。

但是,網路安全和電子商務則有朝向是網路治理的單獨政策領域的傾向。例如2015年WSIS+ 0審查文件3在不同的章節中,討論了網路治理和網路安全。數位政策辯論的構架,遠遠超出了簡單的學術制度。

如果在政策孤島(policy silos)(例如安全、人權、電子商務)中處理議題,這可能會影響解決網際網路政策議題的有效性,這些議題本質上是垮領域的。從政府到國際組織和企業界的許多行為者,面臨著如何超越孤島的議題,並以廣泛和跨領域的方式解決網際網路的政策議題。

技術和政策的凝聚性

網路治理過程面臨的一個重大挑戰是處理技術和政策方面,因為很難明確區分兩者。技術解決方案往往不是中立的。最終,每個技術解決方案/選擇,都會提倡某些利益,賦予某些群體權力,並在一定程度上影響社會、政治和經濟生活。在網際網路的情況下,長期以來,技術和政策方面都只有一個社會群體 — — 即早期的網際網路技術社群。

隨著網際網路的發展以及新的網路治理行為者,即主要是商業部門和政府的出現,網際網路技術社群難以將技術和政策議題的綜合覆蓋面,保持在一個統一的位置。隨後的改革,包括建立ICANN,試圖重新確定技術和政策方面的一致性。這個議題仍然是開放的,正如預期的那樣,在網路治理的未來辯論中,仍然顯示出是一個持續爭議的話題。

「舊實體」vs「新網路」的方法

幾乎每個網路治理議題都有兩種方法(圖2)。「舊實體」的做法認為,網際網路並沒有引入任何新的治理領域。網際網路只是另一種新的裝置,從治理的角度來看,與前輩沒有區別:電報、電話和收音機。例如,在法律討論中,這種做法認為,只要有微小的調整,現行法律可以適用於網際網路。在經濟領域,這種做法認為,經常性的商業與電子商務之間沒有區別。因此,電子商務不需要特殊的法律待遇。

「新網路」的方法認為,網際網路與以前的舊實體是一個根本不同的通信系統。新網路方法的主要前提是,網際網路已經將我們的社會和政治現實,與地理上分離的主權國家領土界定的物質世界聯繫起來。網路空間與實際空間不同,需要一種不同的治理形式。網路空間是一個新的不同空間的觀點,得到北約(NATO)在2016年華沙高峰會議(Warsaw Summit)上作出的決定的支持,宣佈網路空間是除陸地(land)、水(water)和空氣(air)之外的第四個軍事作業領域(Military Operational Domain)。

圖2 網路治理典範 (Internet governance paradigm)

在法律領域,網路思想學派(Cyber School of thought)認為,現行有關管轄權、犯罪和合約的法律不能適用於網際網路,必須制定新的法律。但在監管工作和政策領域,「舊實體」的做法則越來越盛行。聯合國專家組(UN GGE)重申,現行國際法適用於各國ICT之使用上。此外,許多聯合國人權公約也接受了人權離線適用於線上的原則。

網路治理的權力下放與集權式結構

根據分散的觀點,網路治理應該反映網際網路的本質:一個網網互連的網路(a network of networks)。這一觀點強調,網際網路非常複雜,不能放在單一治理框架下,例如跨政府組織。而權力下放的治理,是允許網際網路快速增長的主要因素之一。這一觀點主要由網際網路技術界和發達國家所支持。

集權式的方法認為,一站式服務是應對網路治理議題比較好方式,是將其放置在一個國際組織的框架內。更集中的方法的主要動機之一是,人力和財力有限的國家在高度分散和多制度環境中,應對網路治理討論將會有所困難。這些國家很難在主要外交中心(日內瓦、紐約)出席會議,更不用說跟隨ICANN、W3C和IETF等其他機構的活動。

保護網際網路上的公共利益

網際網路的主要優勢之一是其開放和公開的性質(open and public nature),使其迅速發展,並促進了創造力和包容性。如何保護網際網路的公共性質(public nature),仍然是網路治理辯論的核心議題之一。

因為核心網際網路基礎設施的大部分,即從橫跨大陸之骨幹網到私人用的區域網路,使這個議題變得特別複雜。私人業主是否可以要求以公共利益管理這項財產?哪些部分的網際網路被視為全球公共利益?這是一些需要解決的難題。

荷蘭研究人員丹尼斯.布雷德斯(Dennis Broeders)和馬耳他大使亞歷克斯.塞伯斯拉斯·特里莫納(Alex Sceberras Trigona)博士,已經提出了將核心網際網路基礎設施視為全球公共資源的觀點。網際網路的公共性議題已經再次開放於網路中立議題中進行辯論。

有關全球公共財(Public Goods)的進一步討論,請參閱第7章。

地理和網際網路

關於網際網路的早期假設之一,是克服了跨國界及破壞主權原則。網際網路之通信容易超越國界和用戶匿名性等特性,嵌入到網際網路的設計中,似乎有許多人引用著名的「網路獨立宣言」,即政府沒有「道義上統治我們(用戶)的權利」,也沒有「任何讓我們都真正擔心的執法方式」。

然而,最近過去的技術發展包括更複雜的地理位置軟體(geo‑location software),越來越多地挑戰了網際網路時代結束地理學(無法區分地理位置)的觀點。事實上,它們標誌著回到地理學的觀點。網際網路時代的網際網路用戶,比以前更能定錨於其地理位置(anchored in geography)。

因此,網際網路定錨其地理位置越多,其治理的獨特性就越少。例如,隨著地理位置定位網際網路用戶和交易的可能性,網際網路管轄權的複雜議題即可以通過現行法律來解決。

數位技術和政策的不確定性

數位技術呈現快速發展,幾乎每天都會推出新的服務。這在組織網路治理辯論方面造成了額外的困難。例如2005年11月,當時網路治理議程在突尼斯的WSIS進行協商,那個時候Twitter仍然尚不存在。今天,Twitter的使用則已引發了一些核心的網路治理議題,如保護隱私和言論自由。

打擊垃圾郵件的另一個例子是,技術如何影響網路治理。早在2005年,垃圾郵件就是一個關鍵的治理議題。但在今天,由於高度複雜的技術過濾器(filters),垃圾郵件則已經是一個不太突出的網路治理議題。

因此,技術發展之後,現在的一些政策議題可能可以得到部分解決。

(待續)