Պետական պարտքի խնդրի լուծման շուրջ. Մաս 4
Նոր մարտահրավերներ
Պետական անձեռնմխելիություն և գերագնահատված բարոյական վնաս
Արգենտինայի մասին վճռից առաջ ընդունված էր համարել, որ վերազգային իրավազորությամբ օժտված մարմնի բացակայության պայմաններում պետական պարտքը հնարավոր չէր լիովին պարտադրել վճարել։ Սա նշանակում էր, որ վարկատուները չէին կարող պարտապան սուվերենին ստիպել վերադարձնել պարտքը՝ ի տարբերություն սնանկ անձանց կամ ընկերությունների։ Այս դե ֆակտո անձեռնմխելիությունը, նույնիսկ եթե այն իրացվում էր, ընկալվում էր իբրև խթան, որպեսզի իր պարտքերը սպասարկելուն անկարող կամ չկամեցող երկիրը, ինչպես նաև այնպիսի երկիրը, որը աչք է փակում դեֆոլտի քաղաքական, տնտեսական ու վարկաբեկիչ գնի վրա, չափից դուրս շատ պարտք վերցնի ու հետաձգի անխուսափելի վերակազմավորումը։ Այսինքն, իրեն թույլ տա այսպես կոչված՝ բարոյական վնաս։ Նման վնասները կարող են սկսվել ընտրողների վստահության կորստից մինչև կապիտալի շուկաներից բացառումը, վարկատուների կողմից վարկերի գնի բարձրացումը կամ երկկողմ վարկատուների կողմից առևտրային միակողմանի պատժամիջոցների ենթարկվելը։ Նույն կերպ, պարտապան երկիրը կարող է խուսափել անկայուն արտաքին պարքի խնդրին լուծում տալուց ու փորձել լուծել միայն ներքին օրենսդրությամբ կարգավորվող պարտքի հարցը՝ միակողմանիորեն փոխելով այդ պարտքի վերադարձի պայմանները։ Թեև այս կերպ այն կարող է խուսափել կամ հետաձգել արտաքին պարտատերերի հետ ունեցած պարտքի վերակազմավորումը, հավանականություն կա, որ այն կարող է ապակայունացնել տեղական բանկային ոլորտը, որը մեծ ներդրումներ ունի արտաքին պարտքի մեջ։[69]
Պրակտիկայում, սակայն, պետությանը պարտք տալը որպես կանոն ենթադրում է դրա կողմից անձեռնմխելիությունից որոշակի հրաժարում, որպեսզի վարկերն ընկնեն իրավական jure gestionis (պետության առևտրային գործունեությանը վերաբերող) սկզբունքի, այլ ոչ թե jure imperii (պետական գործունեությանը վերաբերող) սկզբունքի տակ, որոնցից յուրաքանչյուրը որոշումների պարտադրման սեփական դրույթներն ունի։
Ավելին, ինչպես ընդգծել է UNCTAD-ը, «պարտապանների բարոյական վնասի մասին խոսքերը գերազանցված են։ Իրականում, պարտապանների կողմում քաղաքականություն մշակողները հակված են, որքան հնարավոր է, խուսափելու իրենց պարտատերերի հետ առճակատումներից»։[70] Գերագնահատված են նաև մեկնաբանությունները, թե ճգնաժամի լուծման հետաձգումները չհամագործակցող պարտապանների կողմից արվում են մարտավարական ու քաղաքական նկատառումներով, որպեսզի երկիրը հասնի դեֆոլտի։ Տնտեսագիտության պրոֆեսոր Քրիստոս Թրեբեշն, օրինակ, հետազոտել է, որ 1978–2010 թթ․ միայն «մատների վրա հաշված» երկրներ են հրաժարվել բանակցել վարկատուների հետ կամ միակողմանիորեն դադարեցրել են վճարումները՝ առանց փորձելու լուծման ճանապարհներ գտնել։[71]
Պարտապան երկրները հակված են վճարել նույնիսկ այնպիսի պարտքեր, որոնք համարվում են ոչ լեգիտիմ կամ ուղղակիորեն ապօրինի։ Վերջին շրջանի հատկանշական օրինակներից է Մոզամբիկի դեպքը․ 2013-ին և 2014-ին կառավարության հետ կազմվել են առևտրային բանկերից, ներառյալ՝ Credit Suisse-ից 2 միլիարդ ԱՄՆ դոլարի չափով օդիոզ վարկ վերցնելու գործարքներ երեք պետական ձեռնարկությունների համար, որոնք որևէ եկամուտ չունեին։ Վարկային համաձայնագրերը չէին ուղարկվել երկրի խորհրդարան հաստատման, ինչի պատճառով մոզամբիկյան օրենսդրությամբ դրանք անօրինական էին։[72] 2016 թ․ գործարքների բացահայտմանը հաջորդեցին մի շարք ձերբակալություններ 2018 թ․ (ներառյալ՝ Credit Suisse-ի նախկին աշխատակիցների և չինովնիկների)։ Չնայած սրան՝ Մոզամբիկի կառավարությունը պատրաստվում էր պարտատերերին վճարել մինչև 2019 թ․։ Այդ դեպքը նույնպես մատնանշում է, որ անռեժիմության պայմաններում չկան համակարգված ընթացակարգեր, որոնց հիման վրա հնարավոր կլինի գնահատել վարկերի վերադարձման պահանջները ոչ լեգիտիմության կամ օդիոզ լինելու հիման վրա։
Հրատապ գործողությունների դիմելու հրամայականը․ նոր մարտահրավերներ
Ներկայիս անռեժիմության թերություններն արդեն իսկ զգացնել են տվել, թե ինչպես են դրանք նպաստում անկայուն պարտքի լուծումները հետաձգելուն ու ավելի մեծ վնասներ հասցնելուն։ Ռեֆորմների հրատապությունը մեծանում է ժամ առ ժամ, քանի որ պետական ֆինանսավորման ոլորտում խոշորագույն էվոլյուցիաներ են տեղի ունեցել։
Պարտատոմսերի թողարկումների բում
Ինչպես արդեն նշվել է, զարգացող երկրների պարտքի աճող մասնաբաժինն այժմ կազմված է առևտրային պարտատոմսերից, որոնք վաճառվում են կապիտալի միջազգային շուկաներում։ Ըստ ՄԹ «Պարտքի հոբելյան» արշավի, մինչև 2019 թ․ ցածր ու ցածրից միջին եկամուտներով 25 երկիր արդեն իսկ նման պարտատոմսեր էր թողարկել, ինչի արդյունքում դրանք կազմել էին իրենց արտաքին պարտքերի շուրջ 23 տոկոսը։[74] Սա այդ երկրների համար նշանակում է շատ ավելի բարձր ռիսկայնությամբ ու ավելի թանկ պարտք,[75] քանի որ նրանք այժմ պարտք են վերցնում առևտրային պայմաններով ու դրույքներով ու ենթակա են արտարժույթի կուրսի տատանումների` պայմանավորված պարտատոմսերի՝ օտարերկրյա արժույթով թողարկմամբ։ Ֆինանսավորման այս տեսակը նաև լուրջ խոչընդոտ է պարտատերերին համակարգելու ժամանակ, երբ տեղի է ունենում պարտքի վերակազմավորում․ օրինակ՝ Արգենտինայի միայն 2005 թ․ պարտատոմսերի վերակազմավորումը վերաբերում էր 600,000 ներդրողների։[76]
Տեսանք նաև, որ ավելի հաճախակիացել են դատերն ընդդեմ պետությունների, և շարունակաբար լայնանում են պարտատերերի կողմից պարտքի վճարումները պարտադրելու հնարավորությունները։ Սա՝ ի հեճուկս վերջին շրջանում Բելգիայում, Ֆրանսիայում և ՄԹ-ում ուրախալիորեն տեղի ունեցած նախաձեռնությունների ՝ ընդունելու օրենսդրություն գիշատիչ հիմնադրամների ագրեսիվ գործողությունների դեմ։[77] Վերակազմավորման գործընթացում բոլոր պարտատոմսատերերին ժողովելու ֆորմալ ինստիտուցիոնալացված ընթացակարգի բացակայության պայմաններում փորձ է արվել պայմանագրային մոտեցումներով կանխել առարկող վերապահումները՝ միջազգային պարտատոմսերում փորձելով կիրառել կոլեկտիվ գործողության դրույթներ (collective action clause, CAC)։ Սրանք սահմանում են վերակազմավորման բանակցությունների նախաձեռնման ու անցկացման եղանակը, թույլ են տալիս պարտատերերի որակյալ մեծամասնությանը (2/3) փոփոխել պարտատոմսի սերիայի պայմաններն ու դրանց բոլոր տերերին միացնել մեկ որոշման ներքո։
Սակայն կոլեկտիվ գործողության դրույթների առաջին սերնդի ձևակերպումներում դեռևս կան հնարավորություններ խոշոր ռազմավարական ներդրողների համար գնելու տոմսերի` արգելանք ապահովող փոքրամասնական պաշար և ապահովելու վերապահում ներկայացնելու իրենց շանսերը։ Այս դրույթների թերությունները բացահայտվեցին Հունաստանի 2012 թ․ պարտքի վերակազմավորման ժամանակ, երբ նման դրույթներով պարտատոմսերի տերերը հրաժարվեցին համագործակցել ու ամբողջությամբ վճարվեցին։
Սրան և վերը նշված արգենտինական վերակազմավորումներին հետևեց ավելի լայն, համախմբված դրույթների մշակումը, որոնք թույլ էին տալիս որակյալ ճնշող մեծամասնությունների կազմավորում տարբեր պարտատոմսերի թողարկումների միջև և սահմանափակում էին հավանական վերապահների կողմից արգելանք դնող փոքրամասնական ձայներ գնելու հնարավորությունները։
Հորիզոնում արդեն նշմարելի են պարտքի վերակազմավորման ու վերաֆինանսավորման հետ կապված խոշորագույն խնդիրներ, քանի որ առաջիկա չորս տարիների ընթացքում լրանալու են ցածր եկամուտներով զարգացող երկրների ավելի քան 13 միլիարդ ԱՄՆ դոլարի պարտատոմսերի վերադարձի ժամկետները։[80] Այդուհանդերձ, պարտատոմսերը գլոբալ հարավում պարտքի խոցելիությունների մեծացման մտահոգությունը հարուցող պատճառներից ընդամենը մեկն են․ պարտքի մեկ տեսակի կատեգորիայում համակարգման խնդիրների լուծումը չի լուծելու պարտքի բոլոր կատեգորիաներին պատկանող պարտատերերին համակարգելու ավելի լայն, համակարգային մարտահրավերը։
Փարիզյան ակումբի պաշտոնական պարտատերերի նշանակության անկումը
Վերջին տարիներին պաշտոնական պարտատերերի դաշտը զգալիորեն փոխվել է։ HIPC նախաձեռնությունից ի վեր ցածր եկամուտներով երկրների ֆինանսավորումը Փարիզյան ակումբի պարտատերերի կողմից գնալով ստացել է ավելի շուտ պարտքի թեթևացման կամ դրամաշնորհների տեսքը, քան պարտք գոյացնող վարկավորում է հանդիսացել։ Միևնույն ժամանակ Փարիզյան ակումբի անդամ չհանդիսացող երկկողմ պաշտոնական պարտատերերը՝ ինչպես օրինակ՝ Չինաստանը, Սաուդյան Արաբիան ու Հնդկաստանը ավելի մեծ կարևորություն են ձեռք բերել իբրև հատկապես ցածր եկամուտներով երկրների ֆինանսավորման աղբյուրներ։
Ավանդական խաղացողները, օրինակ՝ ԱՄՀ-ն, տևական ժամանակ է՝ մտահոգություն են արտահայտում Փարիզյան ակումբի անդամ չհանդիսացող դերակատարների կողմից վարկավորման պայմանների հետ կապված, քանի որ դրանք հաճախ կազմվում են «բացահայտ կամ թաքնված գրավադրմամբ, արտարժույթով և փոփոխական վճարներով»,[86] ի տարբերություն ավանդական ու հաճախ՝ գաղափարական միտումներ ունեցող տնտեսական քաղաքականություն պարտադրող պայմանների, որոնք բնորոշ են Փարիզյան ակումբի պարտատերերին։ Անորոշություն է տիրում նաև այն հեռանկարի կապակացությամբ, թե Փարիզյան ակումբի անդամ չհանդիսացողները ինչպես իրենց կպահեն վերակազմավորումների ժամանակ․ իրավիճակը բարդանում է, երբ միտումնավոր ավելի են լղոզվում պաշտոնական և առևտրային պարտքերը տարբերակելու սահմանները (օրինակ՝ Ռուսաստանի մոտեցումը ուկրաինական պարտատոմսերին, որոնք թողարկվել էին անգլիական օրենսդրության ներքո և որոնք Ռուսաստանը ձեռք էր բերել 2015 թ․),[87] ինչպես նաև գերակայում է պետական հարստության հիմնադրամների դերն իբրև սուվերեն պարտատոմսերի տերեր։ Սա պարտապան ազգերի համար է՛լ ավելի մեծ բարդություններ է ստեղծում, քանի որ ենթադրում է ավելի ծախսատար, երկարատև ու կրկնվող երկկողմ բանակցություններ ու հնարավոր դատավարություն։
Մյուս դերակատարներին Փարիզյան ակումբի անդամ դարձնելը չի կարող լուծել այն խնդիրները, որոնք տասնամյակներ շարունակ բնորոշ են եղել այդ ակումբի կողմից պարտքի վերակազմավորման շուրջ կողմնակալ, անհետևողական ու քողարկված գործելակերպին։ Փարիզյան ակումբի ընդլայնումը լուծում չէ՛ այս համակարգի թերություններին։ Ավելին, ԱՄՀ-ի, ԵՄ-ի, G20-ի կողմից թափանցիկություն ապահովելու ջանասիրության ներկայիս մակարդակը կարծես պայմանավորված է երկկողմ ավանդական վարկատուների աշխարհաքաղաքական ազդեցության նվազեցման սպառնալիքով, քան ցանկությամբ՝ լուծելու ներկայիս համակարգում ցածր եկամուտներ ունեցող երկրների հետ ուժային անհավասարությունը կամ բարելավելու պարտքի վերակազմավորման գործողությունների նկատմամբ հանրային վերահսկողությունը։[88]
Պետություն-մասնավոր հատված համագործակցությունները (public-private partnerships) և պայմանական պարտավորությունները
Ի պատասխան գլոբալ ֆինանսական ճգնաժամին՝ գլոբալ հյուսիսը խթանեց ոչ ավանդական դրամավարկային քաղաքականությամբ վարկավորման բում, որն էլ հանգեցրեց խոշորածավալ կապիտալի հոսքերի դեպի ցածր եկամուտներով երկրներ․ հիմնական մղիչ ուժը դարձան նրանց կողմից պարտատոմսերի թողարկումները։ Բացի դրանից, կապիտալի արտահանման գործիքները դառնում են զարգացման և ՀԲ, ԵՄ և G20-ի (ներառյալ Փարիզյան ակումբի) կողմից առաջ մղվող՝ Կայուն զարգացման նպատակների ֆինանսավորման ստանդարտ ինստիտուցիոնալ մոտեցում։ Այսպես կոչված՝ «համակցված ֆինանսական» գործիքները (blended instruments) միտված են հանրային միջոցների գործածմանը մասնավոր ներդրումներ հավաքագրելու գործընթացում, մասնավորապես՝ խոշոր ենթակառուցվածքային նախագծերի ֆինանսավորման նպատակով, երբ նախկինում դա անում էին դոնոր երկրները կամ միջազգային ֆինանսական հաստատությունները դրամաշնորհային աջակցության կամ ցածր տոկոսադրույքով վարկավորման միջոցով։[89]
Սակայն այս գործիքներն այժմ ահռելի բյուջետային պարտավորություններ են ենթադրում ցածր եկամուտներով երկրների համար՝ պայմանավորված ինչպես խոշոր ենթակառուցվածքային ծրագրերի համար պահանջվող ֆինանսների ծավալներով, այնպես էլ դրանց բնույթով։ Որպես ֆինանսավորման լուծում՝ ավելի ու ավելի շատ են առաջ մղվում պետություն-մասնավոր հատված համագործակցության (PPP) սխեմաները, որոնց համար պարտապան երկրներից պահանջվում են բացահայտ և/կամ քողարկված ֆինանսական երաշխիքներ (այսպես կոչված՝ «պայմանական պարտավորություններ»), որպեսզի մասնավոր ներդրողներն ապահովեն իրենց եկամտաբերությունը։ Այս սխեմաների թիվը վերջին տարիներին մեծ թափով աճել է ցածր եկամուտներով երկրներում․ ինչպես նշում է հենց ինքը՝ ԱՄՀ-ն, «քիչ թվով մի շարք երկրների համար, որոնցում գործի են դրվել պետություն-մասնավոր հատված համագործակցության համեմատաբար մեծ թվով սխեմաներ, [դժվարությունների բախված ծրագրերի] գնահատված բյուջետային ազդեցությունը կգերազանցի ՀՆԱ-ի 10 տոկոսը»։[90] Անհեթեթորեն, ԱՄՀ-ն ի’նքն է շարունակում երկրների հետ կնքվող ծրագրային համաձայնագրերում խթանել այս տեսակի լուծումները։ ԱՄՀ-ն դրանք խթանում է նաև խստամբեր քաղաքականության հարկադրմամբ, ինչը կառավարություններին մղում է է՛լ ավելի շատ ներգրավվել նման սխեմաների մեջ, քանի որ նրանք ստիպված են լինում կրճատել հանրային բյուջեն։[91] Այս ամենն ԱՄՀ-ն, այդուհանդերձ, անում է որոշակի զգուշավորությամբ, ինչը պակասում է իր քույր հաստատությանը՝ Համաշխարհային բանկին, որը մեծ ջանասիրությամբ է առաջ մղում պետություն-մասնավոր հատված համագործակցության սխեմաները։[92]
Նման պայմանական պարտավորություններն արդյունքում հետաձգում են բյուջետային մասհանումները, փոխանակ իրենցից ենթադրեն պարտքային ավելի ցածր բացասական ազդեցություն․ դրանք հաճախ չեն հաշվանցվում և հարվածի տակ են դնում բյուջետային միջոցների թափանցիկությունը։ Այնպիսի գործիքներն, ինչպիսին օրինակ՝ ԱՄՀ-ՀԲ կողմից Պարտքի կայունության վերլուծությունն է, թեև փոփոխվում են, որպեսզի նմանատիպ ռիսկերը ներառեն, սակայն քանի որ շատ երկրներում PPP սխեմաները պատշաճ կերպով չեն վերահսկվում, ԱՄՀ տվյալ երկրի գրասենյակի աշխատակիցները համարում են, որ «[դրանց] հետ կապված ռիսկերի հուսալի գնահատումն իրենց հասանելի տվյալներից վեր է»։[93] Հաճախ այս ներդրումները նշանակում են, որ դժվար կլինի հստակորեն սահմանել պետական պարտքի իրական չափը՝ ստվեր գցելով պարտքի պաշարների կայունության և այն թեթևացնելու անհրաժեշտության մակարդակի վրա։ Պետական երաշխիքներով և պետական ձեռնարկությունների հետ առնչվող թաքնված պարտքերի հետ կապված վերջին սկանդալները Մոզամբիկում, Կոնգոյում ու Տոգոյում հստակ ցույց են տվել, թե ինչ վտանգներ են ջրի երես գալիս և թե ինչ տեսակի բարդություններ կարող են առաջանալ այդպիսի պարտքերի վերակազմավորման ժամանակ։[94] Եվ իսկապես, հստակ չէ, թե ինչպես են համակցված գործիքների միջոցների հետ վարվելու որևէ հետագա վերակազմավորման դեպքում։[95]
(շարունակելի)
Ծանօթագրությունների ցանկը՝ այստեղ։
* * *
Լսե՛ք Հայաստանի արտաքին պարտքի թեմայով մեր զրույցի երկրորդ մասը տնտեսագետ Արտակ Քյուրումյանի հետ այստեղ։
* * * * * *
Թարգմանությունների այս շարքը պատրաստվում է Ֆրիդրիխ Էբերտ հիմնադրամի աջակցությամբ։ Հոդվածում ներկայացված տեսակետները, կարծիքները և եզրակացությունները կարող են չարտացոլել Ֆրիդրիխ Էբերտ հիմնադրամի տեսակետները:
