誰的「綠寶石」？多層次分析松山機場遷建難題
撰文｜許向東
前言
自1994年臺北市長直選以來，松山機場遷建與否，一直是歷屆各黨市長候選人的爭辯議題之一*。然而時隔多年，松山機場「廢」與「不廢」，始終沒有定案，相當程度因為航空安全與技術法規限制，以及中央與地方政府角力，令相關計畫遲無下文。本文除從技術層面探討外，也試圖藉由都市空間治理角度切入，針對松山機場遷建爭議進行較為宏觀之綜合性分析。
壹： 松山機場的發展軌跡
日據時期皇民化運動階段，日本皇軍於全島各地加速闢建飛行場，陸軍松山飛行場開始成形。中華民國政府接收臺灣後，松山飛行場改稱臺北航空站，舊有V型跑道及未啟用之第三跑道（約位於今民生社區一帶）廢止，今日東西向10/28跑道之雛形出現。[1]
1960年代機場改稱臺北國際航空站（以下簡稱松山機場），位列甲種航空站，肩負北臺灣航空客貨運輸之重任。1979年中正國際機場（今臺灣桃園國際機場，以下簡稱桃園機場）建成啟用，松山機場轉作國內航線、空軍、總統及外賓座機起降之主要機場。
松山機場專營國內線時期，因人口成長，加上民航局90年代開放天空政策催生許多新航空公司投入國內市場，尤其西部走廊競爭激烈，松山機場於1997年迎來客運量最高峰；[2]其後因國道三號（福爾摩沙高速公路）分段通車、國籍航空公司市場格局底定（華航、長榮、遠東、復興），加上2007年臺灣高鐵正式通車，松山機場客運量不斷萎縮，曾經盛極一時的臺北─高雄航線也於2012年結束。
2008年政黨輪替後，海峽兩岸開放直航，馬英九政府也促成「四國航線」對飛（中國上海虹橋機場、日本東京羽田機場、韓國首爾金浦機場與松山機場），松山機場客運量才重新增加，至今每年（按民國107年資料計算）約有625萬旅客進出松山機場。
貳、機場遷建遭遇的阻礙
一、發展瓶頸：
松山機場位於臺北市區內，鄰近土地取得不易，且作為軍民合用機場，空軍松山指揮部亦持有部分土地使用權，兩項特性令松山機場基本沒有大面積擴建可能。此外，松山機場在日後發展上也有以下問題：
1. 跑道使用限制與架次容量：
松山機場現有10/28跑道一條，10跑道因配備ILS儀器降落系統，因此為主要使用跑道方向；28跑道因僅有配置VOR，且機場東邊地形因素而較少使用，通常因應夏季西南季風及盆地對流影響而使用，較考驗機師降落技術。
1. 儀器降落系統 (Instrument Landing System, ILS)：俗稱盲降系統，可藉由雷達導引，輔助飛機於低能見度下降落；松山機場現配備CAT-I級。
2 .特高頻全向信標定位台 ( VHF Omni-directional Range, VOR)：一種短距離無線電導航系統，係今日全球航空產業導航系統關鍵組成之一，惟需要輔以目視進場降落。
過去國內線全盛時期，松山機場每小時最大起降架次為35架次，尖峰可達43架次/小時。近年來每小時起降架次（23架次/小時）[4]雖然不若當年，但因為復興北路地下道穿越機場及跑道下方，令松山機場僅能容許中型客機（包含波音B777–200ER、波音787–9及空中巴士A330）起降，相對限制航空公司可提供之座位數。
2. 噪音與限建問題[3]：
飛機於松山機場起降時，機場週邊住宅區長年飽受噪音污染之苦。按累積暴露計算方式，機場東側因常用10跑道起降，噪音影響程度最高；儘管政府從降落費中提成作為噪音補償，也減免房屋稅，卻仍舊未能改善住民生活品質或解決問題。其次，為保證飛航安全，跑道起降方向沿途及機場周遭之建築物皆有限建高度。住宅限建很大程度影響都市開發，也因此衍伸出土地開發利益所帶來的政商結構角力。
3 .限建高度：由障礙限制平面 (Obstacle Limitation Surface) 來計算；此一測量平面係按照國際民航組織ICAO Annex 14及美國聯邦航空署FAA FAR Part 77劃定，用以規範機場鄰近地區建築物限制高度。
二、與桃園國際機場相容性探討：
每當出現對於松山機場何去何從的爭辯時，許多人都會直觀認為應該將松山機場之運能轉予桃園機場承擔，以下就不同技術層面探討整合之可能：
1. 角色定位：
松山機場重開國際線服務前，主要負責國內航空運輸，桃園機場則成為實質航空國門，負責大多數國內外航空公司航班營運；松山機場重開國際線服務後，因西部走廊運輸功能為高鐵所取代，客流量組成主要為東部運輸、離島運輸[5]、四國航線及私人商務機。又，鑒於臺灣大型醫療院所及醫療後送終點集中於雙北地區，醫療專機也集中起降於松山機場。
如將松山機場運能轉嫁予桃園機場，須考慮桃園機場之基礎設施能量是否能加以負荷；如果不能整合為一，則松山機場仍應視為替代機場。此外，因桃園機場距離總統府及各級中央機關較遠，就國防安全與總統維安之功能性考量，無法完全放棄松山機場之存續。
2. 航路重疊：
桃園機場現有05L/23R、05R/23L（代表往東北方位054、往西南方位234）跑道兩條，如果我們參閱航路圖[6]就會發現：
客機於桃園機場起降時，東面空域除空中管制許可外，基本不開放使用，這是因為松山機場10/28跑道（代表往東方位100、往西方位280）走向，飛機由松山機場（國際民航組織ICAO代碼：RCSS）北面進場時需要由淡水、三芝方向進近（Approach），由南面進場時則須經由後龍、中壢方向進近，為維持飛航安全，基本不允許桃園機場到離班機占用此處空域。
從圖四可以看出，因為松山機場10/28跑道的空域延伸，會與距離不遠的桃園機場（國際民航組織ICAO代碼：RCTP）產生重疊。[7]
因此，當客機由桃園機場05L或05R跑道起飛時，皆須向左偏航（圖五右上黃框）；
而從23L或23R跑道起飛時，皆須向右偏航（圖六左下黃框）。
此舉造成機場塔台（Tower）、近場台（Approach）及臺北區域管制中心管制兩條跑道起飛時，因為航路重疊而需採取間隔措施：本來不應阻隔之兩條跑道，飛機起飛應可向兩側離場（如圖五、圖六藍線所示），充分利用跑道起降容量，但航路重疊問題（圖五、圖六紅框所示）一定程度上限制兩跑道每小時起降容量上限，形同每小時內每架飛機起降時間被拉長。
現有航空管制技術已能將兩座機場對彼此干擾影響程度降至最低，惟若客運量繼續成長，仍將是一大挑戰。
3. 基礎設施能量：
接續航路問題，讀者可能會認為遷建或廢止松山機場（不考慮軍事需求）即能解決航路重疊問題，提升桃園機場運輸能量，未嘗不可行，然而事情還沒結束。桃園機場現有機坪、登機門、滑行道設施及地勤作業能量早已超出負荷：[8]
(a) 機坪及登機門數量：
經常處於緊張狀態。每日早高峰、晚高峰皆有當日來回客機需要上下客，遠洋線航班（包含歐洲線、北美線等）多於此時停靠；深夜時段遠洋線航班出發後，當日來回航班需要地面停靠，同時段也是貨機起降高峰期。如果將松山機場運能轉移給桃園機場，看似便利航空公司調度客機、統一維修，省去地勤人員分兩場站報到簽退的成本，卻可能忽略是否有足夠機坪容量之關鍵。
(b) 滑行道與地勤設施：
新聞媒體經常報導桃園機場滑行道及跑道出現破損，在此不多細究癥結。然而，破損或施工問題造成地面管制困難重重，客機進出機坪需要小心注意不可誤入施工區域，否則一旦「無路可走」，需要出動地勤協助掉頭，非常容易造成堵塞。更多的飛機也代表堵塞的可能性增加，尤其在颱風侵襲時，所有飛機停止起降，一時之間所有機坪全部滿位，空中管制員只能讓飛機暫時停於滑行道上：2015年蘇迪勒颱風侵襲時，桃園機場滑行道上即上演如「迴轉壽司」般的嚴重壅塞。
除此之外，桃園機場目前第一、第二航廈使用不同行李分揀系統（Baggage Handling System, BHS），處理能量早已無法負擔現有客運量，如果加上國內航線旅客行李，無異增加處理難度及出錯可能。
© 預期擴建計畫：
硬體方面，根據《臺灣桃園國際機場園區綱要計畫》（桃園航空城核心計畫）[9]，桃園機場新建第三航廈預期於2030年，提升目前旅客容量4500萬/年至6000萬/年，然而相關概算並未明列是否有考慮松山機場遷建因素；預計新建之第三條平行跑道，或許能解決目前桃園機場兩條跑道無法平行起降的障礙，但松山機場進場航路仍有可能干擾新跑道起降之方向。
4 桃園機場現時每小時跑道起降容量：依據國際民航組織ICAO Doc. 9643規定，兩平行跑道間距應大於1525公尺，方能平行起降，桃園機場現有兩條跑道間距僅有1505公尺。因此航空管制上，塔台席通常採取「單跑道起飛、單跑道降落」的混合模式來提升效率。目前桃園機場05L/23R跑道（北跑道）起降容量上限為50架次/小時，05R/23L跑道（南跑道）起降容量上限為30架次/小時，混合模式下桃園機場平均起降容量即在30~50架次/小時之間。依據《機場園區綱要計畫》預測，第三跑道建成後將可提升機場每小時起降容量至85架次/小時。
4. 聯外交通與替代性分析[3]：
機場聯外交通對整體運輸的系統性影響巨大，而不僅限於建造與作業的直接成本，以及營運操作對社區之間接成本影響[10]。對於在何種聯外交通完善程度之下，考慮松山機場與桃園機場整併可能，研究曾指出在沒有機場捷運及高鐵連結情況下，松山機場應繼續保留；若有高鐵但無機場捷運，松山機場仍有對國內線旅客的誘因；如果高鐵與機場捷運皆通車，則松山機場整體而言對各地旅客之便利性將受到顯著影響，應考慮遷移可能。
叁、中央與地方政府的角力
對於松山機場何去何從，中央政府與地方政府顯然各有考量：
一、中央政府部會立場：
1. 國防部：
對國防部而言，松山機場距離博愛特區及營區周邊（包含總統府、各級中央機關、國防部總部、空軍松山指揮部及衡山指揮所等）不遠，兩軍作戰時空軍戰機存活率相當程度依賴松山機場；總統巡視各地、出訪及安全掩護也需要使用松山機場。如果增加更多民航班機，對國防安全之維護將有更多挑戰。
2. 交通部民航局：
交通部及民航局作為松山機場主管機關，短期之內並無相關遷移計畫，對於機場內外之土地利用也不贊成進行開發，較優先考慮飛航安全，主張維持淨空。[11]
二、臺北市政府立場：
1. 相關遷建計畫的提出：
(a) 民國57年《臺北市綱要計畫》[12]出於都市發展空間需求，初次建議遷建松山機場；
(b) 民國79年《台北都會區實質規劃─初步整體發展構想》[13]建議保留松山機場扮演中正機場輔助角色，並主要承攬國內其他地區往來北臺灣之功能；若無法有效發揮功能，方應考慮遷建；
© 民國81年《臺北市綜合發展計畫》[14]主張活化大型公有土地，進行開發利用，以紓解臺北市區集中發展壓力，松山機場被列為考慮項目之一。
2. 遭遇難題：
市政府遭遇的首要難題，即是主管機關（交通部民航局與國防部）的決策權優位。對於機場內部土地運用方式，市政府顯無置喙之地，鄰近地區之開發又受法令限制不得密集開發；對人口壅擠的臺北市而言，缺少一塊可供大面積開發的土地不免有所損失。市政府近年來主張應該放寬對周遭區域的限建限制（障礙限制平面），提高周遭區域開發容量。
3. 市政府近年策略：
重開國際線以前的松山機場，客流量不斷下降，期間幾次市長選舉，松山機場遷建問題一直是選戰政策焦點之一。然而，因為周遭地形地勢問題，雙北地區幾乎沒有空地能夠遷建松山機場；即使遷建，進場航道仍會與桃園機場有所重疊。
2008年第二次政黨輪替後，中央政府促成海峽兩岸直航以及「四國航線」對飛，市政府開始有計畫地將松山機場轉變為展示臺北的櫥窗，希望藉由松山機場提高臺北市後期都市計畫區的易達性，串聯信義區金融商業中心、南港中央研究院及軟體園區、內湖科技園區等節點，形成更完整之產業鏈結構，以此鞏固產業區位優勢，提升臺北市在全球化時代的產業節點功能與國際能見度。
三、土地開發角力與政黨政治發展：[15]
對諸多財團來說，假設松山機場遷建，原址空出之土地有利可圖，不僅能結合鄰近內湖住宅區一併開發，若整建部分區域為新公園綠地，亦能帶動周遭房價成長，促進更大範圍的都市重劃與開發可能。然而，正因為潛在利益太過龐大，若真的遷建松山機場，很難確保一切進展順利；市政府若協助進行開發，不免有助長炒房、帶動資本競逐與再領域化權力爭奪，成為進場資本推手的污名隱憂。因此，市政府相對願意配合中央部會需求，保留松山機場，以免開發帶來更多角力與爭議。
解嚴以來的政黨政治發展，其實也對松山機場遷建難題起到重要影響。因國家空間策略與政治情勢轉變，機場在數屆臺北市長任內之功能定位也不斷轉變：中央除了專業層面考量外，某種程度上忌憚於地方政府治理成績，亦不樂見地方政府為開發而向中央要求補助；2008年政黨輪替前，民進黨執政之中央政府顯然不樂見國民黨執政下的臺北市完成松山機場遷移；第二次政黨輪替後，因為中央及臺北市政府皆由國民黨執政，海峽兩岸直飛與「四國航線」的布局，成為國家「困境突破」、連結東亞生活圈的工具，也連帶促成臺北市政府開始落實松山機場作為「臺北櫥窗」的構想。
重開國際線後的松山機場，成為跨境經濟版圖下的新轉運支點。但在政治情勢丕變的今日，尤其當中央地方不同政黨執政時，松山機場是否應該找尋非貿易、觀光因素的發展動力來維持節點重要性，這個問題將成為市政府與中央拉鋸的新難題。
對遷建議題的主導權，其實反映中央地方矛盾下的話語分配權大小：政黨政治下中央地方政治光譜不一致所導致的矛盾，決定了松山機場的開發導向與定位，而中央部會對相關細節的掌握遠高於市政府，令機場空間出現再尺度化現象，市政府形同難以主導城市當中的空間再結構改造。然而，每次選舉松山機場遷建議題仍然會成為市長候選人的攻防戰場之一，卻罕有聽聞詳細的執行方案以及背後利弊得失分析，人民對此議題之感受也會覺得相當遙遠。
肆、從城市治理探討潛在改善方案
臺北市政府並不是第一個在機場遷建問題上遭遇治理難度的苦主：許多國家主要城市與其機場都遭遇相似的多層次治理困境。以四國航線為例，後建（郊外）機場在客運量上幾乎都領先既有（市區）機場並成為主要進出門戶，但舊有機場多被保留下來。這個現象反映新機場之擴建及預期最大容量仍然不能滿足城市發展，加上用地稀缺，既有機場一時之間欠缺被改造的誘因。許多歐美國家主要城市也都有2個以上的機場服務整個都會區，並進行分流及功能分工，如美國華盛頓特區、紐約、倫敦、巴黎等。
當新機場位置周遭土地取得不易時，政府傾向針對運用效率進行流量改善。一個可以採行的方式是進行降落及地停費階梯式差別收費，利用時段區別費率，來避免非尖峰時期眾多閒置飛機占用機坪。此舉可令航空公司調整班表，並減少不必要的延誤；中小型客機也可轉往其他機場停泊。近年來許多廉價航空公司皆充分應用此一策略，放棄爭取主要機場具稀有性之停機位，而改於替代機場降落，減少開支，使主要機場得以減少負擔，也有非樞紐化[16]、增加更多城市點對點對飛的功效。
松山機場因鄰近市區，故有許多商務飛機停泊。對於如何促進普通航空業的發展，除了仰賴政府率先鬆綁經營限制的法規外，其實也需要政策誘因與補貼，才有可能提高機場商務旅客數量成長，促進相關產業合作，也能令松山機場有更明確的分工取向。[17]
此外，市港關係脈絡下，如何營運機場也是城市治理的一環。越來越多國家主要城市機場都開始民營化，多數由專業經理人管理之法人機構負責營運，亦有公私合夥營運的案例。機場本身各項收費之所得，對市政府來說無異財政上的源泉。周遭土地的協同開發，除了能提升土地本身價值外，結合市區交通便利性、易達性，深化產業區位，促進可持續發展的產業鏈串聯，包含航太工業與物流業，以提高就業人口與附加產值[18]，這些都是合作開發可以參考並執行的方向。如何更妥善、折衷地運用分配這些潛在經濟效益帶來的收入，相信也能減少中央與地方的矛盾。
綜合而言，松山機場遷建難題，短時間內不會有解決方案及相關計畫。儘管每逢選舉不免會成為選戰焦點之一部份，然而實際上機場被保留的可能性較高。臺北市政府在不斷與中央政府角力過程中，也不太願意失去一個提高交通易達性的節點及展示城市特色的櫥窗。如何探索新的開發可能，在提升機場及周遭區域的整體經濟效益之餘也保證飛航安全，筆者傾向相信這些都是可以透過對話與溝通而促進達成。
引注資料出處：[1] 洪致文，〈台灣民航肇始期的島內飛行場〉，《不沉空母：台灣島內飛行場百年發展史》（臺北：樂學書局，2015）：頁38–55。[2] 交通部民用航空局統計資料，民國108年民航運輸各機場營運量－按機場分‧表3。[3] 陳俊宏，《台北松山機場遷建之研究》，臺北：國立臺灣大學土木工程學研究所碩士論文，1995，頁32–34、頁65–75。[4] 交通部民用航空局統計資料，民國106年民航機場設施與能量‧表72。[5] 交通部民用航空局統計資料，民國108年國內航線班機載客率－按航線及航空公司分‧表28。[6] 交通部民航局電子式飛航指南資料庫飛行資料彙編（eAIP RCTP / RCSS），2019年。[7] 「Fabg’s 航空‧軌道‧交通生活」部落格，取自：http://fabg.pixnet.net/blog/post/42012445。[8] 「守護天空的隱形人」部落格，取自：https://reurl.cc/AzgOZ。[9] 交通部，《臺灣桃園國際機場園區綱要計畫》，2011。[10] 羅永光、何炳坤，〈航空站系統規劃與設計問題之探討與分析〉，《運輸計畫季刊》11.1（臺北：1982）：頁101–108。[11] 方孝猷，《市港關係調整之研究─以臺北市與松山機場為例》，新竹：國立交通大學交通運輸研究所碩士論文，2004，頁32–60。[12] 行政院國際經濟合作發展委員會都市建設及住宅計畫小組，《臺北市綱要計畫》，臺北：1968。[13] 內政部營建署委託，臺灣省政府住宅及都市發展局市鄉規劃處規劃，《台北都會區實質規華─初步整體發展構想》，臺北：1990。[14] 臺北市政府工務局都市計畫處，《臺北市綜合發展計畫》，臺北：1992。[15] 李宛儒，《空間的政治權力爭奪─台北松山機場的空間政治》，臺北：國立臺灣大學地理環境資源學研究所碩士論文，2012，頁4–54。[16] 溫裕弘、邱鈺雯，〈都會區雙機場之市區機場對飛航線市場涵蓋範圍分析─以松山桃園雙機場為例〉，《運輸計畫季刊》42.3（臺北：2013）：頁195–220。[17] 張有恆、廖珣如，〈臺灣發展商務航空策略之探討〉，《航空安全及管理季刊》1.3（臺北：2014）：頁193–226。[18] 謝惠棣，《松山機場對地區發展之成本效益分析》，新竹：國立交通大學交通運輸研究所碩士論文，2004，頁17–84。[19] 劉孟涵，《整合跑道使用之機門指派問題》，臺北：國立臺灣大學工學院土木工程學系碩士論文，2016。作者為國立臺灣大學政治系國關組學生，社科種子論壇學術部成員。
本文完成於2019-05-21
