Инвестиционные мусорные проекты: бумага, пластик, стекло — почему нужна сортировка?
В 2019 году в России стартовала реформа отрасли обращения с отходами, в которой страна нуждалась уже давно. Как сказал премьер-министр Дмитрий Медведев, отрасли как таковой нет, и нам придется ее создать.
Новая система обращения с отходами нацелена на избавление от несанкционированных свалок, создание нового формата сбора отходов, их сортировки, утилизации и захоронения и модернизацию законодательства, не отвечающего современным потребностям и тенденциям. Предполагается, что постепенное внедрение ответственного природопользования и потребления должно сформировать всеобщее экологическое сознание и новую культуру.
Реформа по сути находится на начальном этапе. Национальный проект «Экология» обещает дать существенные результаты в области обращения с отходами к 2024 году. Предполагается, что доля перерабатываемого мусора вырастет с 7 до 36%.
Чтобы это осуществить, необходимо будет выстроить «идеальную» цепочку работы региональных операторов с переработчиками, региональными и федеральными властями, населением. Потребуется много поправок и преобразований. В результате будет создаваться циклическая экономика.
По данным Росприроднадзора, к началу 2018 года в России было накоплено порядка 70 млн т бытовых отходов из них около 40% — органические отходы, 35% — макулатура, 6% — пластик, 4% — металлы, 3% — стеклобой и прочее (по данным научно-практического журнала «Твердые бытовые отходы»).
Таким образом, на каждого россиянина приходится в среднем 400 кг мусора в год. Практически все твердые коммунальные отходы в России вывозятся на мусорные полигоны, санкционированные или несанкционированные свалки. Ежегодно площадь свалок в России увеличивается на 0,4 млн га. В переработку отправляется только 4–5% мусора, и только в самых благополучных регионах около 7%.
Почему так происходит?
Первый и основной вызов еще не сформированной отрасли — это информационный вакуум, отсутствие каких-либо внятных информационно-просветительских кампаний со стороны государства, которые бы давали населению и инвесторам четкие установки по этапам реализации мусорной реформы, и каким образом мы как страна сможем прийти к «чистому» будущему. Волна недовольства, охватившая практически всю страну, свидетельствует о том, что население не понимает в чем причина выросших счетов за вывоз мусора, если визуальных изменений не произошло.
Другой первоочередной вызов — определение эффективного тарифа за вывоз твердых коммунальных отходов (ТКО). Большинство региональных операторов, а их сейчас порядка 206 по всей стране, оказалось на грани выживания, потому что сначала были разыграны конкурсы и заключены соглашения, а потом, где-то столкнувшись с народным гневом, где-то из-за первоначального очень низкого качества исходной документации, начали меняться ключевые параметры этих соглашений: схемы обращения с отходами, нормативы накопления вывоза мусора и тарифы. Из 85 утвержденных к началу года схем в первом полугодии было изменено 32.
К большому сожалению, до сих пор не работает такой прекрасный механизм, как (РОП) или расширенная ответственность производителя, нормативы которого неоправданно низкие. Принцип «платит загрязнитель», как показывает международная практика, является мощным инструментом целесообразного использования ресурсов и вторичной переработки.
Внедрение раздельного сбора отходов тоже сопровождается рядом законодательных противоречий и несоответствий. Дополнительно должны быть разработаны эффективные стимулы, действующие на всех участников системы обращения с отходами.
Одна из ключевых задач сегодня — это систематическое реформирование нормативных правовых актов, регулирующих обращение с отходами. Утратившие свою актуальность законы зачастую препятствуют стимулированию населения на сбор и сдачу вторичного сырья.
Как это работает сейчас?
Благодаря реформе принципиально поменялся сам подход к сбору мусора: захоронение ТКО без предварительной сортировки теперь запрещено. С одной стороны, это очень хорошо, но тут возникает вопрос, а что делать с отсортированными вторичными материальными ресурсами (ВМР), если переработчики этих самых ВМР отсутствуют? Региональный оператор в таком случае сразу попадает в ситуацию, когда он вынужден нарушать закон. Куда проще вывезти все ВМР в составе ТКО на полигон, где они «благополучно» умрут с уже известными последствиями для окружающих населенных пунктов и экологии региона.
Теперь каждый субъект России обязан заключить договор с региональным оператором (РО), который, в свою очередь, может работать с субподрядчиками. Регоператор обеспечивает сбор, накопление, транспортирование, обработку (сортировку), утилизацию, обезвреживание, размещение отходов в зоне своей деятельности на территории субъекта. После транспортирования отходы отправляются на мусоросортировочные комплексы, где вручную изымаются полезные фракции для дальнейшей переработки. Непепрерабатываемый мусор попадает под пресс и плотно утрамбовывается в брикеты.
Затраты на вывоз и захоронение ТКО раньше были учтены в составе платы за содержание жилого помещения. Теперь эта услуга — коммунальная и выставляется отдельной строкой в квитанции за коммунальные услуги. В тарифе учитывается процент за негативное воздействие на окружающую среду.
Установление тарифов в рамках реформы — прерогатива территориальных органов власти, т.е. тарифных комиссий регионов. Единого соглашения по их размеру изначально не установили. А когда начали сопоставлять суммы, то выявился большой разброс по стране. Из-за очевидной дисперсии начали уравнивать тарифы по единообразному нормативу.
Президент и правительство России поручили всеми способами сдерживать удорожание тарифов. После этого начали поступать предложения, направленные на его снижение. Одно из них, как утверждают инициаторы проекта, — более справедливое начисление за услуги по обращению с ТКО, исходя из фактически накопленного объема мусора. Такое предложение с первого взгляда кажется весьма благоразумным, однако, после обдумывания возникает ряд вопросов: начиная с того, как это будет осуществляться технически, заканчивая вопросами к региональному оператору, который не заинтересован в учете реального объема мусора. Причина тому — нормы СанПиН, которые обязывают вывозить отходы ежедневно. При этом Госдумой введены льготы для Регоператоров в виде отмены уплаты НДС сроком на пять лет. Однако такая поправка проблему высоких тарифов не решит.
Недавно была принята еще одна не менее важная поправка в Федеральный Закон «Об отходах производства и потребления», предполагающая создание Федерального оператора по обращению с отходами I и II классов опасности. Наконец-то будет вестись учет ТКО и контроль над обращением с отходами, в том числе в отношении реализации РОП.
История вопроса, какие этапы прошла мусорная реформа на Западе, как менялись представления об идеальной модели
С 1990-х циклическая экономика является высшим приоритетом экологической политики Европейского Союза. Работа по преобразованию управления отходами в систему управления ресурсами ведется систематически и постоянно усовершенствуется. Во многих странах Европы отходы уже давно стали мощным экономическим сектором. Это рабочие места, инвестиции, технологии, поступления в бюджет, рост экономических показателей страны в целом.
Политика обращения с отходами, адаптированная, например, в Германии за последние 20 лет, основана на замкнутых циклах и распределяет обязанности по утилизации для производителей и дистрибьюторов продукции. Их система полностью финансируется за счет сборов по принципу «платит загрязнитель». Ответственность за упаковочные материалы была закреплена еще в 1991 г. в Указе об упаковке (VerpackV). Существует «Дуальная Система Германии» — самый крупный «системный оператор» по администрированию экосборов производителей в рамках расширенной ответственности производителей. В его обязанности входит организация сбора использованной упаковки у потребителей и отправка на переработку. Существующая в России РОП была фактически заимствована у Германии. Но нормативы России бессмысленно низкие и неэффективные и увеличиваются очень медленно, испытывая очень большое сопротивление на уровне регулятора, в то время как у наших иностранных коллег такое понятие в принципе отсутствует, потому что норматив изначально был установлен на уровне 100%.
Раздельный сбор мусора в некоторых регионах был введен в далеком 1990 году. Изначально он затрагивал лишь вопросы более эффективного вторичного использования пластика. С 1998 г. количество фракций было увеличено, что вызвало у некоторой части населения пренебрежительное отношение и раздражение. Сейчас обязательна установка 5 баков: биомусор, стекло, макулатура, желтый контейнер — упаковка из металла, пластика и смешанных материалов и черный или серый бак — все остальные отходы. Граждане платят только за вывоз мусора из серых баков. За неправильную сортировку отходов мусорщики могут оштрафовать весь дом, повышая тариф на вывоз отходов, а то и вообще отказаться их забирать. С июня 2005 года больше не разрешается вывозить на свалку органические отходы без предварительной обработки. В домах и предприятиях общественного питания популярна установка компостов.
Также в Германии имеется около 70 установок для сжигания отходов мощностью 20 миллионов тонн для обработки остаточных отходов. Однако сейчас ведутся споры по поводу целесообразности мусоросжигания, что противоречит принципам циклической экономики. Рециркуляция материала более экономически выгодна.
Основное отличие циклической или циркулярной экономики от классической линейной модели («взял ресурсы — произвел — потребил — выбросил») заключается в возобновлении ресурсов. Модель замкнутого цикла базируется на пяти основных принципах: отказ, сокращение, повторное использование, перепрофилирование, переработка. Учет и минимизация экологических последствий происходит сразу при создании продукта, а не после употребления товара. Вредоносные, трудно-/ неперерабатываемые материалы заменяются на альтернативные — более экологичные, сокращается количество ненужной упаковки, одноразовые предметы заменяются на многоразовые.
Данный тип экономики — часть Четвертой промышленной революции. В условиях ограниченности и невозобновляемости ресурсов, экологических проблем, растущего населения и потребления, нестабильности цен на исходное сырье линейная экономика постепенно заходит в тупик. Поэтому должен быть создан круговорот ресурсов и энергии в экономике.
Во всем мире регулирование этого вопроса делится на три вида: полный запрет, ограничения и платная реализация товаров из пластика. Первым инициатором тотального запрета на одноразовые пакеты была Италия в 2011 году. В 2015 году Европейский Союз дополнил Директиву 94/62/ЕС дополнительной директивой о сокращении использования тонких пластиковых пакетов. В 2018 году Европарламент одобрил план, согласно которому изделия из одноразового пластика попадут под запрет с 2021 года. У Европы есть отдельная стратегия по уменьшению пластика, предполагающая к 2030 году сократить использование пластмассы, не подлежащей вторичной переработке.
Сейчас уже 127 стран законодательно регулируют потребление пластиковых пакетов, 63 страны закрепили дополнительную ответственность на производителей одноразового пластика, 30 стран ввели потребительские пошлины на пакеты, 27 стран запретили отдельные товары и материалы из пластика.
Такие перспективы для России носят пока хаотический характер и, скорее, отказ от одноразовых пластиковых товаров является частной инициативой. Хотя Ленинградская область была одним первых регионов России, который ограничил использование одноразового пластика при проведении общественных мероприятий.
Этот вопрос на данный момент прорабатывается Минпромторгом, Роспотребнадзором и Минприроды с точки зрения повышающего коэффициента. В 2017 году уже была озвучена инициатива установить повышенную ставку экологического сбора на товары из неперерабатываемых материалов.
Целевая модель реформы полноценно завязана на принципах циркулярной экономики. В этих рамках не должно существовать отдельных, не взаимосвязанных институтов. Население, региональный оператор, переработчики, товаропроизводители — звенья единой модели. Выпадение субъекта чревато регрессом всей отрасли обращения с ТКО.
На сегодняшний день в России отходы кое-как сортируются, полезные фракции извлекаются. Процент переработки составляет максимум 7% в благополучных регионах. В отдаленных регионах, в сельской местности этот показатель намного ниже из-за другого типа потребления, привычки сжигать отходы или отдавать органику с/х животным в пищу.
Частым гостем мусорного ведра среднестатистического россиянина является упаковка, составляющая половину всех отходов. Упаковка — это, как правило, металл, пластик, бумага и стекло, т.е. все ценные перерабатываемые фракции. Получается, установленные нормативы вынуждают перерабатывать 5% этой упаковки, остальные 45% отправляются на полигон.
Согласно Нацпроекту «Экология», планируемый показатель переработки к 2024 году должен составлять 36%. Единственный шанс при существующих реалиях добиться такого показателя — заняться отдельным сбором и утилизацией органических отходов. Перспектива посредственная из-за ряда оговорок: во-первых, органику нужно максимально качественно сортировать, во-вторых, должен существовать инвестор, заинтересованный в ее реализации. Например, одно предприятие общественного питания за сутки в среднем образует 100 кг органических отходов. В Санкт-Петербурге сейчас работает около 7000 кафе и ресторанов, а в Москве около 8000. Установка одного компоста окупится только лет через 5, а размещение на полигоне наносит колоссальный вред окружающей среде за счет обсеменения ВМР и формирования «уникального» для каждого полигона микробиоценоза.
Есть и другой вариант — найти источник финансирования. Это переработчики или товаропроизводители. И тут мы опять приходим к вопросу о нормативах утилизации в рамках РОП, который никак не может быть меньше 100%.
А что с экономикой?
Изначально тариф на услуги по обращению с ТКО для населения был выстроен по убыточной модели. Такая политика не выгодна региональному оператору и его нельзя рассматривать как актора, заинтересованного в каких-либо накладных для него изменениях. Любой формат раздельного сбора в текущих условиях приведет к конфликту интересов между инициатором сбора и оператором, будь то контейнерная площадка с отдельными баками, передвижные пункты сбора или стационарные по подобию фандоматов. Фактически это отберет работу у операторов и лишит их прибыли.
Установка фандоматов также столкнулась с глухим непониманием со стороны закона. По нормам СанПиН запрещено заниматься сбором отходов в зоне общепита. Стоит еще упомянуть, что политики до сих пор не могут прийти к консенсусу касательно налогообложения за сдачу сырья и оптимальных стимулах для населения.
Поэтому вся надежда на переработчиков, нуждающихся в сырье. Но насколько для них рентабельно заниматься сбором, транспортированием и т.д.? Де-юре существующая, но не функционирующая РОП также не способствует увеличению процента переработки.
Если увеличить нормативы и ввести раздельный сбор отходов, то из-за отсутствия перерабатывающих производств ситуация не поменяется. Например, в Перми в радиусе 150 км нет ни одного завода по переработке стекла. Теряется смысл для переработчика забирать и вести вторсырье на такие расстояния.
Вариант концессии не сильно жизнеспособен из-за отсутствия федеральных мер защиты. На реформу отрасли нужно привлечь около 300 млрд руб. частных денег. Но как их собрать пока не очень понятно. По данным Национальной ассоциации концессионеров и долгосрочных инвесторов в инфраструктуру (НАКДИ), за последние 10 лет в области обращения с отходами было всего 19 проектов на 30 млрд руб. (доля концессионных соглашений в этой сфере составляет 1% от всех соглашений). За первое полугодие 2019 г. концессий с инвестиционными обязательствами свыше 100 млн руб. в сфере обращения с отходами не заключено. Очень ярко всю вышеперечисленную проблематику можно было наблюдать в рамках очень интересной дискуссии «Доходы из отходов: Как сделать отрасль привлекательной для инвесторов» на последнем Петербургском Экономическом Форуме.
В любом случае, предстоит долгий и тяжелый путь. В первую очередь, необходимо привести в порядок нормативную правовую базу: избавиться от архаизмов, избыточной регуляторики и прописать недостающие элементы закона. Во-вторых, разработать прозрачные и четкие стимулы для привлечения частных инвестиций в переработку, выстроить большое количество кросс-отраслевых горизонтальных связей на примере таких стран, как Германия, Швеция и Финляндия, которые очень давно и системно идут по пути создания циклической экономики.
Автор — Андрей Заутер, партнер консалтинговой компании Strategy Partners (входит в экосистему Сбербанка), руководитель практики «ТЭК и ресурсы».
