O Estado e a terceirização

A intensificação da terceirização no serviço público veio embalada pelo discurso da eficiência e de um Estado gerencial. Sem discutir o mérito do argumento, fato é que, anualmente, diversas são as empresas que, como a Higilimp em fevereiro de 2016, abandonam seus funcionários do dia para a noite e provocam uma avalanche de processos na justiça trabalhista, em sua maioria com a administração pública como parte reclamada da ação judicial.

Trabalhadoras terceirizadas da Higilimp protestam em frente à reitoria da USP após sumiço da empresa em fevereiro de 2016.

E por que a limpeza pode ser terceirizada?

Muito se fala na terceirização, o tema ganhou ampla visibilidade no debate público com o PL 4330, que pretende, além de regulamentar a terceirização, permitir que ela aconteça em qualquer atividade.

Isso porque hoje ela é permitida apenas nas atividades meio. Atividade fins de qualquer empresa ou instituição têm sua terceirização vedada. Contudo, fica no ar a pergunta, o que é afinal atividade meio e o que é atividade fim? A lei até hoje não soube como responder a essa pergunta. No caso de um processo, isso é analisado caso a caso.

Para as pessoas que exercem trabalhos mais intelectualizados ou que exigem algum tipo de curso ou formação profissional, serviços esses mais bem vistos pela sociedade, é simples delimitar quais são as atividades meio: na maioria dos casos, são aquelas que não são realizadas por elas.
 
 Independentemente de a quem se pergunta, é quase unânime a opinião de que limpeza e segurança são atividades meio, passíveis de serem terceirizadas. Inclusive figuras que problematizam a terceirização parecem relativizar o fato de essas áreas serem terceirizadas. 
 
 Para o professor de Direito Thiago M. Castro, especialista em terceirização na administração pública, é importante frisar que a atividade meio de uma empresa pode ser a atividade fim de outra. De acordo com ele, em uma empresa de asseio e conservação, por exemplo, a limpeza seria a atividade principal, não sendo passível sua terceirização. Já em um prédio da administração pública ou em uma instituição de ensino ela seria uma atividade acessória. Ele questiona, entretanto, se seria correto tratar a limpeza como atividade meio em um hospital.

Sem entrar aqui no mérito de se a terceirização é boa ou não, porque ser contra que ela se estenda a qualquer atividade? Porque poderia acontecer com certas atividades e outras não? A quem é tudo isso vantajoso? A quem a lei quer defender?

O que a regula

Sem uma lei específica relativa à terceirização, atualmente o que orienta sua legalidade ou não são artigos da constituição, das leis trabalhistas e, acima de tudo, da súmula 331 que foi sendo editada com o passar dos anos, de acordo com as necessidades constatadas.

Para aqueles não familiarizados com o "juridiquês", conforme afirmou o ministro do STF Celso de Mello, “a súmula nada mais é do que a cristalização da própria jurisprudência”. Em outras palavras, frente à realidade, que é dinâmica e mais rápida do que a formulação da leis, decisões precisam ser tomadas nos diferentes tribunais do país. A partir delas forma-se a jurisprudência, que acaba por “dar uma primeira resposta às novas situações com base no ordenamento vigente”, como observa Tábata Gomes de Leitão em sua dissertação de mestrado.

Isso quer dizer que, ainda que não esteja determinado nas letras da lei o que é certo e errado frente a uma determinada situação, ainda assim decisões são tomadas e elas não só dão resposta ao caso específico ali analisado como orientam os caminhos de decisões futuras e têm consequências na realidade, já que contratantes e contratados buscam se adequar à legislação.

No caso da terceirização, até hoje não há “uma regulação legal propriamente dita do tema 'terceirização de serviços' no nosso sistema legislativo”, conforme observa Castro. O que temos, segundo ele mesmo afirma, são normas esparsas, cujos comandos foram reunidos em diretrizes firmadas pelo Tribunal Superior do Trabalho, por meio de suas súmulas, outrora denominadas enunciados”.

Apesar de ter se intensificado na década de 90, Castro aponta ainda que a terceirização em si já tem acontecido, pelo menos, desde a década de 60. O incentivo à legalidade da prática foi dado, inclusive, pela própria administração pública. Isso porque, desde 1967, já há menção, na Lei nº 4.320, da prestação de serviços por terceiros para o poder público. Até então, era proibido que um cidadão que não tivesse prestado concurso público trabalhasse para o Estado.

Dali em diante se intensificaria o discurso de um Estado gerencial e, mais tarde, de uma administração pública pautada pela eficiência. O objetivo declarado era que o Estado diminuísse sua burocracia, deixando de realizar certas tarefas de “mera execução”, também conhecidas como atividades acessórias e atividades meio.

Lia-se no Art. 10. § 2° do Decreto-Lei nº 200/67:

“Em cada órgão da Administração Federal, os serviços que compõem a estrutura central de direção devem permanecer liberados das rotinas de execução e das tarefas de mera formalização de atos administrativos, para que possam concentrar-se nas atividades de planejamento, supervisão, coordenação e controle”.

E três anos mais tarde, na Lei no 5.645/70. Art. 3º, a limpeza, nossa área de interesse nessa reportagem, foi diretamente mencionada:

“ Parágrafo único. As atividades relacionadas com transporte, conservação, custódia, operação de elevadores, limpeza e outras assemelhadas serão, de preferência, objeto de execução indireta, mediante contrato, de acordo com o artigo 10, § 7o, do Decreto-lei número 200, de 25 de fevereiro de 1967.”

O decreto fazia parte do contexto da segunda reforma administrativa do Estado brasileiro. A primeira delas ocorreu na década de 30, no governo de Getúlio Vargas, em que buscou-se profissionalizar e burocratizar o Estado. Três décadas mais tarde, com a nova reforma, empreendida pela então ditadura civil-militar, a máquina pública demonstra explicitamente seu interesse em terceirizar atividades como a da limpeza. E, apesar da declarada intenção em desburocratizar o Estado, não é isso que se vê hoje na forma extremamente burocrática com que são feitas as licitações, contratações e fiscalização dos mesmos serviços, conforme trataremos mais à frente.

Com o passar do tempo e com os problemas constatados no período, foi-se, digamos assim, aperfeiçoando e editando as regras relacionadas aos procedimentos licitatórios e à fiscalização dos contratados. Entre os objetivos estava não só evitar a corrupção e o pagamento de preços abusivos pelo Estado, como o de evitar possíveis processos trabalhistas, já que, a medida que a prestação de serviços de terceiros para o Estado foi intensificando, aumentaram o número de processos trabalhistas contra os órgãos públicos que dela se utilizavam.

Atual redação da Súmula 331, que trata da terceirização de serviços.

A reforma de 1997 e a “modernização” do Estado

Quase 30 anos depois desse decreto e após uma série de leis isoladas que foram tratando o tema da terceirização, em 1997, o Estado brasileiro passaria por mais uma reforma administrativa. Mais uma vez, batia-se na tecla de um Estado gerencial e moderno em oposição a um Estado burocrático e de bem-estar social.

O documento fazia parte dos 'Cadernos da Reforma do Estado' produzidos pelo MARE (Ministério da Administração e Reforma do Estado)

Em sua tese de doutorado, Sérgio Barros, professor de psicologia do trabalho na Universidade Tecnológica Federal do Paraná (UTFPR), aborda o tema da terceirização sob o viés do enxugamento do Estado, aprofundado com esta reforma e justificado no documento oficial “A reforma do Estado dos anos 90: lógica e mecanismos de controle”, de autoria do então ministro Bresser-Pereira.

“Na realização das atividades exclusivas de Estado e principalmente no oferecimento dos serviços sociais de educação e saúde, a administração pública burocrática, que se revelara efetiva em combater a corrupção e o nepotismo no pequeno Estado Liberal, demonstrava agora ser ineficiente e incapaz de atender com qualidade as demandas dos cidadãos-clientes no grande Estado Social do século vinte, tornando necessária sua substituição por uma administração pública gerencial. ” (Bresser-Pereira,1997:13).

É de se notar que, isso não era nenhuma descoberta da década de 90. Como acabamos de ver, desde 67, o discurso já era de transformar o Estado de burocrático em gerencial. Além disso, embora se traga recorrentemente a preocupação em relação à população, esquece-se que os trabalhadores que hoje exercem suas atividades de forma terceirizada para o Estado -e que antes teriam sido funcionários públicos- tiveram suas condições de trabalho extremamente precarizadas. O Estado também deveria estar preocupado com as necessidades desses trabalhadores. A maior preocupação, no entanto, é mencionada em outro trecho do documento: a diminuição dos custos da máquina pública.

“A globalização impôs, assim, uma dupla pressão sobre o Estado: de um lado representou um desafio novo — o papel do Estado é proteger seus cidadãos, e essa proteção estava agora em cheque; de outro lado, exigiu que o Estado, que agora precisava ser mais forte para enfrentar o desafio, se tornasse também mais barato, mais eficiente na realização de suas tarefas, para aliviar o seu custo sobre as empresas nacionais que concorrem internacionalmente. (Bresser-Pereira,1997:14–15).

Um dos pilares norteadores dessa reforma tratava justamente da terceirização, por meio da” delimitação das funções do Estado, reduzindo seu tamanho em termos principalmente de pessoal através de programas de privatização, terceirização e “publicização””.

Para muitos, a letra da lei pode parecer fria e distante, mas o poder dela de se fazer sentir pode ser bastante poderoso. Para aqueles que se sentem afetados por tal reforma apenas como pagadores de impostos, essa mudança pode parecer conveniente. Para as terceirizadas e terceirizados que hoje trabalham na limpeza para o setor público, provavelmente não.

Ainda hoje, a Escola de Educação Física e Esportes (EEFE) da USP, conta com oito funcionárias que trabalham na limpeza em seu quadro de servidores públicos. Uma delas está lá há 27 anos. A última entrou há 13 anos, ainda algum tempo depois desta reforma. Depois dela, as servidoras foram se aposentando e das 22 que completavam o quadro de setor de limpeza da unidade, 14 não estão mais lá.

Conforme documento, EEFE passou a terceirizar limpeza em 2003.

Nas outras unidades, quem era da limpeza e ainda não se aposentou foi transferido para outras funções. As funcionárias da EEFE são uma exceção na universidade que já terceirizou todo seu serviço de limpeza. Inclusive na própria EEFE. Hoje, terceirizadas e servidoras públicas dividem o trabalho na unidade, até que estas tenham todas se aposentado e restem apenas terceirizadas.
 
 No pregão de 2015, no qual a empresa Higilimp foi ganhadora, a equipe mínima indicada para esta unidade no edital do processo licitatório era de oito funcionários: sete faxineiros e um encarregado. Não se pode deixar de notar que, somando a quantidade de trabalhadores de limpeza na EEFE tanto terceirizados quanto servidoras públicas, chega-se a 16, quantidade inferior ao quadro de 22 funcionários existente anteriormente ao processo de terceirização. Já a dimensão da EEFE, ao contrário de sua equipe de limpeza, aumentou. De lá para cá foi construído na unidade o anexo B, um prédio que fez a área a ser limpa da EEFE de 4790,75 m² para 6892,58 m². A área cresceu em 30% e o número de funcionários, ao invés de aumentar, foi reduzido em mais de 25%.

De acordo com informação da Codage (Coordenadoria de Administração Geral), “os serviços de limpeza predial começaram a ser terceirizados pontualmente por algumas faculdades da USP na década de 70”. Como ela mesma afirma esse processo foi acontecendo pontualmente, “sem ser uma diretriz da Administração Pública”. Apenas com a Lei de Licitação em 1993, estariam instituídas, de fato, as normas para contratação com a Administração Pública.

Além disso, como a USP iniciou o processo de terceirização nas áreas de limpeza e vigilância, antes da divulgação dos estudos Cadterc (Estudos Técnicos de Serviços Terceirizados), que ocorreu em 1995, desenvolveu, segundo informou a Codage, metodologia diferenciada para tanto. “Adotou conceitos de definição do objeto a ser licitado, visando contemplar a execução de serviço certo e determinado, sem caráter de permanência, mas jamais locação de mão de obra.” 
 
 Um dos questionamentos que se faz aqui é se essa mudança foi capaz de atingir algum dos objetivos com os quais foi instituída:

Há de fato prestação de serviço? Ou haveria, na verdade, intermediação de mão de obra?
Teria a terceirização desses serviços tornado o Estado menos burocrático?
O gasto do Estado diminuiu?
Seria ele agora mais eficiente?
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