O que raios é um pregão?

Se você não tem ideia do que é uma licitação, um pregão eletrônico e quais os atores envolvidos nesses processos na USP, este texto é para você. Antes de analisarmos o pregão de número 04/2015, realizado no ano de 2015 e que teve a Higilimp como vencedora, vamos ver qual o passo a passo da licitação. Além disso, vamos conhecer algumas figuras e termos importantes que definem e fazem parte da licitação de serviços no poder público no geral ou na USP.

Todas as ocorrências referentes a licitações públicas devem ser documentadas e arquivadas.

A tal da licitação

A licitação é um procedimento administrativo que visa garantir princípios como a isonomia (igualdade de tratamento) e o interesse público nas contratações da administração direta e indireta com o setor privado, evitando com isso que dinheiro público seja mal aplicado ou favoreça indevidamente particulares. Quando o Estado contrata um serviço, como neste caso a prestação de serviços de limpeza na USP, ou quando faz uma compra, um convênio ou alienação, há regras que estabelecem como será escolhida a empresa ou instituição com a qual o Estado assinará o contrato.
 
Por que isso é bom?

Porque busca impedir, por exemplo, que determinadas empresas sejam beneficiadas no processo de seleção ou ainda que a administração pública pague valores superfaturados por produtos, obras ou serviços, fontes dos maiores casos de corrupção e desvio de dinheiro público que acompanham a história do país. O objetivo é escolher a proposta mais vantajosa e, além disso, garantir a publicidade de tais procedimentos.

Lei 8666

Como vimos, os contratos do poder público com terceiros não é novidade, já em 1967, falava-se de execução indireta, mediante contrato, de atividades como transporte e limpeza.

Foi no ano de 1988, contudo, com a nova Constituição Federal, que a realização de licitação pública tornou-se norma constitucional. Na Constituição anterior de 1967, o termo licitação sequer era citado.

CF 88. Art. 37. XXI — ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.

Além disso, ela estabelecia também em seu artigo 22, inciso XXVII, que apenas a União poderia legislar sobre as normas gerais de licitação e contratação

E foi, no ano de 1993, que as licitações públicas passaram a ser regidas pela lei 8.666, mais conhecida como Lei das Licitações:

Art. 3o A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos.

Com o frequente sumiço de empresas de prestação de serviço selecionadas por processos licitatórios e pelo número de processos judiciais abertos ano a ano por trabalhadores contra essas empresas, é de se questionar a que se refere o texto quando fala em promoção do desenvolvimento nacional sustentável. Estaria inclusa nessa sustentabilidade o sustento de milhões de famílias brasileiras?

Fala de terceirizada da empresa União em 2011, após sumiço da empresa.
"A gente não entende de lei, gente, a gente só sabe que a gente trabalhou e não recebemos. (…) Tem mãe aqui que está sendo despejada, porque não tem onde morar. Aí como é que vocês pedem calma pra essas mães que vêm trabalhar quatro horas da manhã e chega no dia do pagamento e não recebe 600 reais, que é o suficiente pra pagar o gás, uma cesta básica e arrumar comida pros seus filhos. É difícil, gente. E a gente tá precisando do apoio de vocês, é só o que a gente quer." Funcionária da empresa União, em 2011

Entre outras coisas, a lei 8.666 determina que a licitações devem ser publicizadas, quais são os prazos e valores para cada modalidade de licitação, o que deve aparecer no edital da licitação, como devem ser avaliadas as propostas, quais as obrigações da contratada e contratante, como deve ser o contrato, como se dá a execução do contrato, prevê possibilidade de sanções administrativas e muitos outros pontos que ainda trataremos aqui, tendo como pano de fundo o caso da Higilimp.

Licitações de serviços de limpeza do “juridiquês” para a língua portuguesa

Falamos que a licitação de prestação de serviços de limpeza são de:

· modalidade “pregão eletrônico”
· tipo “menor preço”
· regime de execução de contrato de “empreitada por preço unitário”
Mas o que isso quer dizer isso afinal?

Modalidade
Vamos começar pela modalidade. É ela que indica como se dará o procedimento da licitação, e varia de acordo com o objeto do contrato e seu valor. Em sua promulgação, a lei 8666 previa as seguintes modalidades: concorrência; tomada de preços; convite; concurso e leilão.
 
 No caso da limpeza, a modalidade utilizada até o ano de 2002 foi a de concorrência. O verbo está no passado, pois, a partir deste ano, foi instituída uma nova modalidade, a do pregão.

Segundo Thiago Castro, “A forma mais fácil de se visualizar o pregão é considerá-lo um “leilão invertido” a partir do qual não se busca alienar, mas adquirir bens e serviços comuns”.

Já quanto à definição de serviço comum ele traz o art. 1o, § 1o da lei que instituiu o pregão, a Lei nº 10.520/02, “que diz que são considerados bens comuns, aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado”.

Duas das principais mudanças trazidas pelo pregão foram:

1. Como o próprio nome já indica, o processo de escolha não mais seria presencial, mas, eletrônico, facilitando a participação de empresas de localidades distantes.
2. Inversão das fases licitatórias: na concorrência, primeiro era realizada a fase de habilitação* para depois serem julgadas as propostas das empresas habilitadas. No pregão, primeiro, são avaliadas as propostas e apenas a empresa vencedora precisa passar pela habilitação.

Para Castro, “uma das peculiaridades e grandes inovações do pregão” é que ele garante maior agilidade no procedimento de compra (…) e isso justamente devido a essa inversão de fases em relação à licitação tradicional.

* A habilitação nada mais é que o exame dos documentos apresentados pela empresa licitante, comprovando que ela possui os requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital da licitação.

Tipo
O tipo de licitação define quais são os critérios para avaliação das propostas. Eles são quatro: “menor preço”, “melhor técnica”, “técnica e preço” e “maior lance ou oferta”.

Para ilustrar a importância dessa escolha, Thiago Castro traz como referência o jurista Marçal Justen Filho, que, baseado no primeiro parágrafo do art. 45 da Lei de Licitações, afirma que “todo o procedimento licitatório, em sua fase externa, a segunda fase, variará consoante o tipo de licitação eleito: 'A definição do tipo de licitação produz reflexos não apenas sobre o julgamento das propostas. O próprio procedimento licitatório, em toda sua fase externa, variará consoante o tipo de licitação'”. (Marçal, 2008: 554. Apud. Castro, 2015: 167)

“ Lei 8666. Art. 45. § 1o . I — a de menor preço — quando o critério de seleção da proposta mais vantajosa para a Administração determinar que será vencedor o licitante que apresentar a proposta de acordo com as especificações do edital ou convite e ofertar o menor preço;”

Nos editais de licitação de limpeza da USP estão definidas não só as atividades a serem realizadas em cada tipo de ambiente da universidade, mas também suas respectivas frequências. E, apesar de não ser obrigatória, também é indicada no edital uma equipe mínima para realização do serviço. Apresentar a proposta de acordo com edital acaba sendo, na prática, cotar os valores do serviço em uma planilha anexada ao edital. Ganha a proposta com menor preço e que for considerada exequível.

Regime de execução
Definem as possíveis formas de contratação dos serviços e obras de execução indireta. Eles são: empreitada por preço global, empreitada por preço unitário, tarefa e empreitada integral.

Aqui, de nosso interesse é a empreitada por preço unitário, regime pelo qual são contratados os serviços de limpeza. Unitário se refere ao preço de cada unidade, no caso o metro quadrado a ser limpo.

Além disso, o valor do contrato é um referencial para aquela quantidade pré-determinada de metros quadrados ali indicados. O pagamento é feito mês a mês, de acordo com medição da administração pública, se a empresa são tiver realizado tudo que deveria, há descontos na fatura.

O Cadterc

Usado como referência em contratos públicos, o Cadterc (Estudos Técnicos de Serviços Terceirizados) apresenta regras e diretrizes para realização de licitações no estado de São Paulo.

Em seus diferentes volumes são abordados os serviços terceirizados que representam os maiores gastos do estado, entre eles, vigilância e segurança patrimonial, portarias, transporte de funcionários, alimentação de presos e limpeza predial.
 
 No volume que trata desta última, são apresentadas especificações técnicas detalhando por exemplo a descrição dos serviços a serem realizados e valores referenciais para produtividade em metros quadrados por trabalhador e por tipo de piso. Segundo o documento, cada instituição pública que vai licitar deve adequar essas referências às suas necessidades e particularidades.

Além dessas informações, o Cadterc possui também preços referenciais para cada tipo de piso. Nos editais deve constar quantos metros quadrados a contratante possui, especificando a quantidade de cada tipo de piso: frio, acarpetado, laboratório, entre outros. Para o metro quadrado de cada um deles, o Cadterc indica preços referenciais de quanto deverá custar a contratação desse serviço. Na conta estão inclusos “mão-de-obra, equipamentos, transporte e demais insumos necessários à execução dos serviços, encargos sociais, tributos e impostos inerentes à prestação dos serviços, bem como a taxa de lucro da Contratada”.

Esses valores referenciais devem ser utilizados como valores limites da contratação, ou nas palavras do documento, como “critérios de aceitabilidade de preços”. Visando entretanto uma contratação “vantajosa” para os cofres públicos, não há um valor mínimo estipulado. A única referência que prevê a não aceitabilidade da proposta por se tratar de um valor baixo demais é se, ao descontar a somatória final da planilha de custos do valor final da proposta, o total for abaixo de zero. Nesse caso, a proposta será considerada inexequível.

A revisão e atualização dos estudos do Cadterc são feitas anualmente, com base em pesquisas de preços dos insumos que fazem parte da composição dos serviços.
 
 Segundo a Codage, a USP adota tais estudos desde 1995, instruindo suas unidades e órgãos a realizarem a fiscalização dos serviços conforme metodologia fixada pelo Cadterc, que seguem, em parte, transcritas no contrato.

O Edital

Quando se trata de prestação de serviços de limpeza, o edital é o documento publicado por instituições públicas quando elas precisam contratar esse serviço ou quando o contrato anterior venceu.
 
 Nele devem constar todas as informações referentes ao serviço para que as empresas interessadas possam participar do processo. É preciso indicar tipo, modalidade e regime de execução da licitação, além de prazos e datas para envio das propostas e quando será realizada a sessão pública da dada licitação.
 
 Nos demais itens são definidas as condições e requisitos para participação, como se dará a sessão pública e o julgamento das propostas recebidas, a habilitação da empresa vencedora, o procedimento no caso de recursos, entre outros.

Muito importante também, é no edital que estarão as metragens de cada tipo de piso da contratação. No caso da USP, há uma tabela para cada unidade ou faculdade incluída naquela licitação.

Para cada unidade participante na licitação, há uma tabela como esta no edital, indicando as metragens totais.

Entre os anexos estão uma tabela de produtividade da USP, uma outra constando a equipe mínima para aquela contratação, uma minuta (que nada mais que espécie de rascunho) do contrato, descrição das atividades e frequências de cada uma das atividades que deverão ser desempenhadas pela contratada.

Agora passaremos a alguns dos atores envolvidos nesse processo.

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