游擊般的戰鬥資訊系統來服務需要穩定的民眾
是今天聽到不知道誰透過什麼管道宣布 1922.gov.tw 開放給18歲以上民眾登記意願後的感想。
首先是，有很多人對上述那一句話可能非常不同意，想說我時間到了就盯著電視網路看，就知道該做什麼了啊？問題是，能在上班時間盯著電視網路看的，以學生居多，而且是整體人口的絕對少數。這個時間點在外面，在工作環境，沒有在家辦公或是在家辦公也不能一直盯著網路的，不會知道這訊息發布的時候，第一時間該做什麼。
這些有趣的現象就發生在今天，而且過去一陣子還越來越有這樣的味道。我常常在想其實台灣社會已經進入了一種緊急的管制狀態，但因為沒有 《緊急命令》的頒布，所以很多期待面、執行面和實然面是交錯紊亂的。穩定的形象必須要維持，但政府在管制強度、作法，又饒富「戰時」的節奏來推動，甚至在詮釋行政指導和命令的習慣，也開始染上這味。例如，怎麼突然什麼可以關閉什麼可以開啟都是縣市首長宣布就算？可以罰誰可以不罰誰，也要上新聞之後，警政單位開的罰單到了衛政單位，才會收到不予裁罰的決定？或是突然整棟樓的居民要隔離，也是迅雷不及掩耳，直接下達命令就能啟動？疫調就更不用說了， 刑事科技犯罪偵防的手法都派上用場 ，這是什麼時代了？
處理遊走在灰色地帶的各種「戰鬥系統」
在 1922.gov.tw 出爐之前，還有很多地方的登記預約系統。各縣市衛政在收單之後，還有一堆數不完的統計業務。在某個時間點，地方政府的衛政和資訊單位，大概只是做一個 web 頁面，然後把各醫療院所的預約資訊，統整成一個表單提供給民眾。 每個地方政府的做法都不太一樣，每個地方的醫療診所要不要開放網路預約，預約的管道有什麼，也會不一樣。就算只計算接受網路預約的診所，從 某地方政府彙整的網路預約表格 來看，不到四十家的醫療機構（醫院、診所），就有將近二十種的網路預約系統。
這些類似在急忙之下服務特定目的資訊系統，我們姑且先稱之為是某種「戰鬥系統」。
地方的衛政單位會不會頭痛？當然會，因為資訊系統是要服務疫苗接種的，這麼多系統要怎麼搞清楚？更何況，牽涉到個人資料的系統，都應該要有資訊安全、數據安全，服務水平和隱私保護等必須納入考量。如果要地方衛政單位提供這系統，我這個機關還要採購或自行開發。如果不是我來提供，我會有某些管理的責任。
疫苗接種的需求來得又急又猛，在目前的實務，這些和資訊系統安全有關的檢核點，大概都被迫拋諸在腦後吧。所以很多人的個人資料，在現場是到處都有，存在各種資料庫、網路表單和資訊系統。
地方的衛政編制其實沒有想像中的多，衛政體系的資訊人員，在傳統醫政領域也不是很關鍵。各地方的各種線上系統，說好聽是百家爭鳴，說難聽是難以整合。和中央有關的必須和中央主管機關申請介接。有些因為相關法規，只能依靠中央開發和營運的系統，例如之前發生的 PCR 檢驗通報流程的 backlogging 瓶頸，或是法定傳染病的回報（法傳系統），還有現在大量疫苗接種的資訊管理 (NIIS)。
地方衛政在疫苗接種預約的資料管理、收集、覆核、傳送等，到了要和中央交換時，也會有不少業務和資料上傳的時間差。如果中央能推出一個超大系統，處理繁複的「收單」部分，讓中央有最快，最直通的管道，能夠統計接種疫苗意願、地區和品牌數據，這是不是超級棒？這樣一來可以「繞過」原本的地方衛政和醫院系統（aka 減輕前線負擔），二來也可以透過收集的數據，讓中央的疫苗分配決策更有憑據（aka 了解前線）。
中央「集權」的方式是很有效率的，因為可以一把抓，而且理論上讓中央做中央該做的事，地方就好好做地方該做的事。但到了臨時才處理這些事，等於是收單的超多軌收成一兩軌再想辦法收成一軌。姑且不說未來只有網路預約一軌是不是合理（竟然沒有電話預約？），真正的壓力是，疫苗接種的關鍵績效指標 (KPI) 是七月底要達到第一劑疫苗接種率20%~25%，於是……
那我們來一個集中的戰鬥資訊系統吧
1922.gov.tw 就是在這幾個因素的糾纏之下，被幾個團隊的合作催生出來的作品。我們可以合理理解緊急服務廣大國民（包含居民、住民，或是無身份的非法居留者）的資訊系統，本來就很難以傳統的方法來建置。在「緊急戰鬥」和「穩定」的拉扯之間，1922.gov.tw 就是最新的例子。
- 它的遊戲規則會變
- 遊戲規則的說明不會放在網站上，所有人只能追著指揮體系跑
- 追著指揮體系跑的還不是一般民眾而已，各環節的人都要跟著指揮體系透過媒體的記者會追 （aka 看到新聞才知道政策又變了）
所有人追著軍令團團轉
這對於有些年紀的優先族群更是尤然。年輕人熟悉數位工具，也有良好的環境，一試不成再試，身旁也有人問得到。但60歲、70歲、80歲的龐大族群，完全不是這麼一回事。我們可以說，這個族群是跟不上這個資訊系統的游擊打法。
舉個實例，假設你在某個非北部的縣市，已經超過七十歲，算是前幾類的優先族群。之前打電話想登記 AZ 還沒有排到，所以當然是還沒有接種。到了透過新聞知道地方的醫院可以預約接種時，地方要不已經沒有疫苗，要不就是只有一種品牌的疫苗。考慮幾天後想說我有嚴重的慢性病史，但等候通知又還輪不到，那來試試看剛上線的 1922.gov.tw 吧。可是手上沒手機沒電腦，只好請求晚輩協助登記意願。過沒幾天收到里長體系派人送來的通知，說再過幾天你可以去某個地方接種。而疫苗品牌、時間地點都已經敲定。這位年長者由於行動不便，必須請求在外地的家人在預定的時間返家，協助處理疫苗的接種。
這情況不會只有發生在一個人的身上，而是台灣高齡化嚴重，各個家庭的具體寫照。這是每一個家裡有慢性病史的長者都會面臨到的問題。而這些長者的家人必須跟著這場「戰役」以及不穩定的「預約系統」，繞著團團轉。
就算對於年輕的族群來說，這「遊戲規則」也是常常變動，處於不穩定的狀態。
好的資訊系統會很安靜
照理說一個好的資訊系統，會很安穩安靜的存在，你也不用想太多，也不用天天掛在上面，擔心到底有沒有完成你想達到的事。資訊系統是來服務使用者的。資訊系統的好不好有很多評估的方式，但使用者不用天天大聲疾呼，資訊系統就會安穩在後面做它該做的事，把任務搞得好，交給下一棒的資訊系統或是人員接手，那這才算是一個合格的資訊系統。
1922.gov.tw 的系統是「兜出來」的。這兜出來也不打緊，但兜出來的方式是「游擊的」。游擊的意思就是它要服務幾個目的和幾個階段性的目標，而這些都是會變動的，導致「交付的規格」會一直變動。因為會變動，所以整個系統的設計就很難穩固，系統的服務很難趨於平穩。再加上，這個資訊系統雖然本身並不複雜，但牽涉到的上下左右前後手等，有很多人，非常多的人。這些上上下下左右左右都是限制條件。例如，誰是實際這個 web 系統的開發者？資訊系統（如這個網站）是託管 (host) 在哪些機房？誰是主責機關是（疾管署？健保署？）從「 隱私權公告 」看起來是疾管署？這個面對民眾的系統是不是也要有圖形介面的後台？後台有誰可以看？給藥局和醫事人員使用的介面在哪裡？今天早上 VPN 沒掛但 vap.1922.gov.tw 的介面一起掛掉，沒辦法幫人預約，這是本來就可以預期的嗎？這些人的使用是如何管制的？有測試版嗎？誰負責什麼？可以直接找到負責人而不是在發言人身上繞來繞去嗎？
以上林林總總都是很基礎的問題，當然，對於一般的使用者而言是不需要知道這些事情的。使用者只需要知道他該做什麼，完成事情之後，就繼續走下一步。 不過在這幾週，這系統異常的熱門，而且 1992.gov.tw 系統和各縣市自己的預約系統是好幾軌並行，以至於很多人需要花很多零碎的時間追著媒體訊息，只是為了完成疫苗接種預約（或是意願登記）。沒事找事的就在台灣各地移動，在台灣的「網路空間」定不下心來到處遊蕩…… 追高捧殺，到處筆戰發洩。
暫時的戰時系統帶來的穩定影響
整體來說，這一切都很有「緊急」的意味，也有天天等待「軍令」的氣氛，更有「戰時」的感受。不過支撐生活環境整的框架條件 (framework conditions)，目前還是處於「常態」被緊急叫停的狀態。強行帶來變動的都是緊急命令甚至連命令都不是的行政介入，但要求生存求復甦的大眾，都很需要依賴本來的穩定結構。在「緊急」「穩定」兩個狀態的強蹦之下，很多事情就是隨人隨主官說了算，而且只有最新的版本才會算數。那麼，網站的 “site reliability” 不可得，責任歸屬的 “responsibility” 也看不清楚（ 例如收單的數據會怎麼跑 ），政府責信的 “accountability” 更是難以追溯。你只能陪著這個戰鬥指揮系統一直繞一直繞。
這樣的「常態」已經造成社會一下子緊縮 (contraction) 一下子開放 (re-open) 都不是的窘境，所創造出來的「糾結」，在生活各層面的體會都是真實的。
這大概是 1922.gov.tw 這種系統帶來的最大影響，一個存在於無法理解、無法好好期待、好好規劃和檢討之間的系統。我們的整體社會並非在緊急狀態，更不是傳統意義上的戰時。平常狀態下若都採用戰時的暫時作法（ 簡訊實聯制更是妙 ），那麼這個社會在疫情降為二級警戒之後，也不太可能會穩定的。
不穩定的社會狀態就容易出現「強人」「神人」來抓住來收束，採取「以快打快」、「以令領政」、「 藉機發展」的緊急應變路徑。這樣容易帶出強人氣氛的路線，我認為不是台灣社會之福。在這裡苟且借用 中研院法研所所長李建良去年初的說法 ，但套用在資訊系統、社會管制和數位發展的思考：
跳脫非要緊急命令的思維框架，與其發布「一次性」的緊急命令，不如啟動「持續性」的法治持久戰。 因應緊急狀態的立法工程 是民主法治國家經常性的課題，不像緊急命令是用完即丟的「限時法」。COVID-19的猛爆力正好可以讓我們快速梳理、盤點現行相關法令，毋寧不是對法律體系進行徹底總體檢的最佳時機。
換句話說，與其繼續大力頌揚，全力發展現在的「戰鬥」「緊急」系統，不如啟動「持續性」的數位持久戰。同樣的，這個龐大的數位工程，照理說是「數位發展部」應該要做的，但 數位發展部在我們所有常態防線的辯證、建立和檢討都消失了 ，這才會是我們最大的危機。我之前說萬眾矚目的數位發展部不知道到底躲到哪裡去，其實背後是這個層次的考量。
Originally published at http://blog.schee.info on July 13, 2021.
