Как российское чиновничество манипулирует данными

Прочел книгу “Антиманипулятор” (2019 г.) — о том, как российская бюрократия манипулирует данными, имитируя “головокружение от успехов”. Автор книги Николай Николаев — депутат Госдумы, зампред комитета по природным ресурсам, в 2014–2016 гг. возглавлял проект ОНФ «Народная экспертиза» (Центр по независимому мониторингу исполнения указов Президента РФ), который занимался анализом самых различных отчетов госорганов и открытых данных.

Учтем, что критика автора направлена на недостатки системы «среднего уровня», не касается темы ее “верхнего уровня”, политического устройства (которое, в свою очередь, любит оппозиционна я общественность). То есть, такая технократическая критика манипуляций «чиновничьей корпорации», лоббистов, СМИ и экспертов.

Ключевой предпосылкой для манипулирования является информационная асимметрия: общество полностью прозрачно для власти, а власть — нет. “Чиновничья корпорация” (около 1,5 млн. чел.), разными способами камуфлирует истинное положение дел в подведомственных отраслях.

Цитата из книги: “Демонстрация эффективности в системе современной власти — это прежде всего отчеты, содержащие различные показатели, статистику, результаты социологических исследований и финансовые выкладки. Помимо этого существует внешний фон, то есть публикации в прессе, телевизионные репортажи, отзывы в социальных медиа”.

Упомянутые автором примеры достаточно разнообразны:

• Простое недоведение информации. Большинство людей не знают о своих правах и мерах поддержки государства, которые им положены. Пример автора: соцопрос показал, 94 % опрошенных не знали о государственных программах по предоставлению бесплатных лекарств, в том числе дорогостоящих и необходимых для каждодневного применения.
• Формулирование простых целей. Пример: госпрограмма «Развитие рыбохозяйственного комплекса», рыбинспекция планировала с 2013 по 2020 год увеличить зону контроля с 27 аж до 32,5 %. Получается, что 67 % вод просто никак не охраняется.
• Корректировка целевых показателей в процессе исполнения (может поменяться как сама цифра, так и показатель измерения) — если реальность никак не хочет подняться до уровня цели, надо цель опустить до реальности. Пример: к 2015 году выяснилось, что 21 регион не выполнил программу по расселению аварийного жилья (нерасселенными остались 442 000 кв. метра трущоб, 463 000 человек не дождались положенного жилья). “В марте 2015 года, за месяц до даты отчета, Минстрой РФ “задним числом” внес изменения в целевые показатели, распределенные по годам. Регионам, перевыполнившим программу в 2014 году, целевой показатель увечили на 74 560 кв. м, а провалившим задание сократили на 336 930 кв. м. И последние стали первыми!”
• Неясные формулировки: можно написать, что цель программы — не строительство 900 спортивных площадок, а увеличение их количества на 900 % по сравнению с показателями 2001 года. Мало кто знает, что в 2001 году в стране было 45 спортивных площадок, а потому увеличение на 900 % дает всего 450 штук.
• Манипуляции с достижением средних показателей. Пример: средний уровень зарплат бюджетников по “майским указам”. В сумму заработных плат включался весь доход, в том числе премии и надбавки. Это позволяло отчитываться о суммарном повышении, а на деле некоторым работникам даже снижали зарплату. Нередко в школах и больницах после оптимизации сокращалось количество сотрудников. Оставшиеся вынуждены были работать на полторы-две ставки, а чиновники смело докладывали о росте заработных плат (тема широко обсуждалась в прессе);
• Сложные методики подсчета, позволяющие корректировать реультат. Смертность в ДТП: “в 2014 году смертность от ДТП составила не только 18,77 случая на 100 000 населения, но и 14,1 случая на 100 000 населения. Это не шизофрения,. Только в первом случае это статистика ГИБДД, а во втором — Росстата. То есть официально в стране существовало два показателя, которые назывались одинаково, должны были демонстрировать одно и то же явление, но считались по-разному!”
• Искажения в социологических опросах. Корректность формулировок вопросов, способ проведения таких опросов (по телефону, личное интервью, через интернет), добросовестность интервьюера, влияние информационного поля на ответы, наличие ответов в духе “третьего не дано”и т.д. В одном из региональных пенсионных фондов автор столкнулся с опросом, в котором вопрос был сформулирован так: «Уважаемый посетитель! Для нас очень важно ваше мнение о нашей работе. Отметьте, пожалуйста, что вас устраивает».
• Люди, принимающие решения, часто не располагают достаточной информацией. Это создает поле деятельности для лоббистов.
• Субоптимизация: В 2004 году закон о государственной гражданской службе ввел ограничения на занятие госслужбы родственниками для пресечения коррупции. Это неожиданно ударило по лесной отрасли, где в отдаленных лесхозах часто работали семьями. “По данным за 2017–2018 годы, штатное расписание лесхозов было заполнено лишь наполовину. В результате есть регионы, где на одного лесного инспектора приходится по 250 000–300 000 гектаров леса”.
• Проблема минимальной цены на госзакупках. Цитата: “Американскому астронавту Уолтеру Ширре приписывают афоризм, демонстрирующий всю парадоксальность
  такого подхода.
  — О чем вы думаете, сидя в кресле космической капсулы и слушая
  обратный отсчет времени? — спрашивает его журналист.
  — Я смотрю на все эти рычаги, кнопки, индикаторы, и одна мысль меня одолевает: подумать только, ведь эту штуку построил тот, кто на тендере предложил правительству минимальную цену за ее конструирование.
• Деятельность государственных институтов развития — зачастую имитационная (всем известен пример Роснано, но есть и другие, например, Корпорация МСП).

Рецептом по преодолению информационной асимметрии и повышению эффективности государства автор видит повышение открытости государства: открытость, полнота, объективность и достоверность информации.

Реализовать эту функцию, по его мнению, может специальный механизм внешнего воздействия — “так вшитый в систему, чтобы та его не могла отторгнуть или поглотить. Таким механизмом должен стать общественный, гражданский контроль, внедренный в систему власти законодательством. Только в этом случае государственная система будет вынуждена меняться”.

Такая структура была выстроена с 2014 года на базе движения “Общероссийский Народный Фронт”, где работал автор (и нигде кроме этой книги я не встречал более подробного описания механизма общественной экспертизы). Не занимаясь острой политической критикой (лозунгами и популистскими решениями проблем «вообще», столь милыми обывателю), эксперты организации должны были анализировать информацию “с земли” и предлагать конкретные и конструктивные по меркам госорганов решения проблем, которые финализировались на федеральных форумах ОНФ.

ОНФ нашел свое предназначение в контроле исполнения предвыборных обещаний президента Путина, избранного в 2012 году и закрепившего свои обещания в изданных им майских указах. Указы, в свою очередь, были сформированы на основе главных запросов российского общества в тот период. Неудивительно, что, контролируя исполнение майских указов, простой активист чувствовал, что он контролирует исполнение того, что было установлено «всем миром»! Заработные платы для врачей и учителей, места в детских садах, расселение миллионов метров жилья, давно пришедшего в негодность и опасного для проживания. Принцип «коли все миром вздохнут, и до царя слухи дойдут» жив по сей день. Одним из главных факторов успеха ОНФ, конечно, стало живое воплощение этого принципа. Вся страна замирала у экранов телевизоров, наблюдая, как активисты ОНФ рассказывали президенту о
бесчинствах и несправедливости на местах, о злоупотреблениях чиновников любого ранга”.

Поддержка Администрации Президента начинаний ОНФ гарантировала, что эти решения будут, как минимум, обсуждаться и восприниматься государственной машиной. Расцвет института “общественной экспертизы” в ОНФ пришелся на 2015–2017 годы. В ходе последующих кризисов оказалась более востребована не задача критики, а задача коррекции решений и “помощи” системе. Хотя общественная экспертиза ОНФ и сейчас функционирует, но в менее “громком” виде.

Суммируя.

Приведенные примеры — лишь малая часть тех ухищрений “чиновничьей корпорации”, что происходят вокруг нас. Но книга ценна глубоким анализом этого опыта 2010-х годов. “Антиманипулятор”, таким образом, выступает хорошим дополнением к книгам «Тирания показателей» или «Голая статистика», которые обозревают схожие вопросы статистики и эффективности госуправления — но на российском материале.