地方創生：台灣飲食文化的地方未來式
台灣面臨總人口數減少、高齡化與少子化、人口過度集中大都會、城鄉發展失衡等問題，行政院於2017年底宣示「安居樂業」、「生生不息」及「均衡台灣」等三大施政主軸，其中在「均衡台灣」方面，則以推動「地方創生」政策為主。
面對人口老化、地方傳統文化、技藝正逐步消失等危機，行政院宣示2019年為臺灣地方創生元年，祭出地方創生政策，力求「人口回流、均衡地方發展」，全面展開地方創生相關工作……
今天，《土地 thóo-tē》將以「地方創生」為題，與大家一起了解地方創生和在地飲食文化未來發展之間的關係。
什麼是「地方創生」
前面地方創生、地方創生、地方創生說了那～麼多次，它到底是什麼意思？又具有什麼意義呢？
聊到地方創生，難免要稍稍提及日本。
在2014年，由日本創成會議・人口減少分科會座長 增田寬也所提出的「地方消滅論」，報告中大膽斷言在2040年，日本半數以上、894個市町村即將消失。此一論點催生了「地方創生」的概念。
與日本同樣面對總人口減少 (註1)、人口過度集中都會區、人口減少縣市遠大於增加縣市等社會問題的台灣，在此狀態下，故將政策資源導向「如何活化農村」、「促進國家區域的均衡發展」的地方發展上。
(註1) 總人口減少：國發會研究統計推估，2017年2,357萬人將於2065年減少至1,735萬人。
地方創生就某方面來看，是處理現代化過程中所出現的各種問題，其面對的不僅僅是地方層級的困境。台灣及日本關於地方創生的政策論述，皆定調在「國家人口戰略」的層級上；另一方面，正因為地方創生聚焦於解決人口問題，因此這個政策的多數資源，將投入以農村為主的地區。
簡言之，這是一個為了紓緩都市壓力拋出的政策。它建立在「產、地、人」三位一體的中心思想上，就是要讓地方能結合風土 (地理特色、人文風情)，發展出最能體現自身DNA的產業。
相較於「農村再生」或「社區總體營造」等策略，「地方創生」在發展的產業型態上，就會比起圍繞在跨域整合農業元素的「再生」，更富彈性與潛力。
(+經驗值補充包｜行政院「地方創生」與農委會「農村再生」差在哪裡？)
日本的地方創生金三角
▶︎ 人力
人才培訓：以地方創生學校提供紮實訓練課程，地域振興協力隊、人力活化等號召人力回鄉幫忙。在分析關係人口 (註2) 時，更以地區滯留時間長短與地區活動參與度等對人口進行象限分類。
▶︎ 資訊
RESAS系統：地區經濟分析系統，以資料為基礎 (人口、產業訊息、地方年輕人就業求學資料、當地熱搜景點、人口流動交通結點等)，支援分析適合的地區發展策略。
▶︎ 財政
地方創生交付金、企業版故鄉稅、地方據點強化稅制等，讓地方發展有足夠的資金可以運用。
(註2) 關係人口，指特定人口與在地的連結比觀光客深厚、比當地人淺薄，因對該地具有一定程度的情感連結，即使現在非住在該地，但曾考慮條件成熟後會願意移居。
台灣的地方創生金三角
▶︎ 人力
公務人員認養故鄉：因應鄉鎮公所人才與人力不足，透過借調等方式，由中央公務人員至偏鄉服務。
▶︎ 資訊
TESAS資料庫：建置地方經濟社會分析資料庫，用以整合如「人口地圖 (人口結構、就學就業人數變化)」、「地區經濟循環地圖 (地區生產、支出、所得分配分析)」、「地方財政地圖 (財政收支、交通運輸及重要建設)」、「醫療福利地圖 (醫療護理供需分析)」、「多樣性地圖 (人文、自然生態多樣性)」、「觀光地圖 (觀光人數、路徑、來源地、消費結構等)」，共六大分析資料，支援創生規劃與成效評估。
▶︎ 經濟
企業投資故鄉、整合跨部會資源等，選定37項 (17項主要計畫＋20項配套計畫) 可投入地方創生之計畫，以投資代替補助。
在台日地方創生金三角比較中，就以人力組織而言，清華大學環境與文化資源學系副教授 張瑋琦舉例，台灣並不能一昧抄襲日本的案例與做法來施行，「像是地域振興隊，在原民部落就做不起來，台灣族群複雜有許多不信賴感，像漢人進到原住民部落就有困難。」
以財政的部分來說，日本的地方創生交付金 (編列預算、專款專用)，每筆預算皆有清楚目標，搭配多元的地方提案內容；相對地，台灣編列預算則像是一個蘿蔔一個坑，沒有綜合功能型分類，經濟部、教育部預算各自針對各自主體，沒有垂直整合。台灣預算基本分類過大，涵蓋範圍太廣。對於預算編列不夠精細與專精，導致無法清楚釐清預算的明確功用外，在執行上也大幅提高難度。
為解決此問題，這次台灣的《地方創生計畫》提出「跨部會整合預算」。經由國發會盤點各部會地方創生的相關計畫，包含教育部、經濟部、文化部等，整合各部會相關既有計畫的10%經費，作為功能型綜合運用預算，由地方鄉鎮公所提案申請補助。
財政牽動策略
對扶植地方創生的黃金三角有所概念後，在此單元，我們將更深入了解其中「財政」的支樑，於這之間扮演了什麼角色，以及其所牽引的後續作業可能，接著將以以下4點，進一步剖析地方創生和當地農食文化的密不可分。
1. 邁向城鄉基礎建設一致，推動生活品質一致
在投注預算時，通常會考量成本與效益，會由「有多少人能用？」、「可回收多少成本？」等等的切入點進行設想；不過這樣的思考模式卻會造成人口數量與建設數成正比 — — 人口愈少的地方，建設就愈少。
這個問題的應對可以參考日本推動地方創生的做法。
在日本，城鄉基礎建設的一致性高於台灣，日本政府更為了吸引都市人洄游，積極嘗試讓生活品質也達到一致，就是為了因應現代年輕人注重生活品質、養育環境的新世代觀念。唯有改善地方上的不足，吸引人口移動的可能性才能夠大幅提升。
此次台灣列出了134個優先推動地方創生的鄉鎮，由中央協助地方提出地方創生事業提案，期待未來可有專任委員等統籌單位，透過更精確地整合、編列好的預算，加強政策及建設的協調。
2. 城鄉基礎建設差距大，應經中央統籌優先推動
由於台灣目前的城鄉差距仍大，地方的資源相對薄弱，部分基礎建設需由上而下來執行，並訂定年度目標。這麼一來，便可以拉高城鄉一致性，吸引更多青壯年移居、甚至是回流家鄉。台灣野村總研諮詢顧問公司副總經理 陳志仁遂指出，「日本的基礎建設是都市跟地方一致，然後才去做客製化。我們是這兩件事情，一次叫地方去做，所以很難類比。」
對此，耕山農創公司負責人 邱星崴也提到，年輕人回鄉不外乎六種產業：文創、新農、小旅行、咖啡店、獨立刊物以及青年旅社。回來的年輕人不一定都能合作讓地方更好，每個人關心的事情都不同；也因此，政府所屬機關扮演的第三方平台很重要，應該由公所提出階段性方案，大家一起合作。
利基於「不該以人潮與錢潮作為施政績效指標」及「應以人為本，維護當地生活樣貌與特色優先」兩大要點的創生評鑑，邱星崴亦提出簡化核銷行政程序、調整KPI (註3) 設定等期望：成果導向並無法忠實量化及呈現所有成果，「我們要看的是有沒有文化傳承的機制。」
(註3) KPI，關鍵績效指標 (Key Performance Indicators)，是衡量「管理工作成效」最重要的指標，強調數據化的管理工具。其建立要點在於流程性、計畫性和系統性。
(++經驗值補充包｜KPI該如何設定？看看日本政府的應對)
▶︎ 中央Ｘ基礎建設
地方創生的宗旨在於讓地方找出屬於在地的特色DNA，加以經營推廣，並保留主體性推動永續發展。但首要的是，國家必須透過適切的「功能型預算」建立良好的基礎建設，先提升城鄉生活品質一致性 (諸如道路交通、網際網路、醫療及教育資源等)，讓外地民眾先有意願「地方短住」，接著才有發展為長久定居的可能性。
長期協助部落發展的 張瑋琦亦指出，許多山村、原民村因地理條件不佳等問題，「思考發展的時候，如果不考慮環境條件，只恢復地景、產業、人口回流，會遭受很大考驗。」
▶︎ 地方Ｘ特色事業
另一方面，是營造一個個有在地特色的事業體。台灣鄉鎮有許多農業事業體，適合發展「垂直型農業整合」，可以吸引觀光的機會，例如：小農從事農業生產之餘，亦提供在地食材製作的餐點飲品、住宿旅遊等觀光活動。
在推動當地產業時，也須切記不應以市場導向思維進行運作，以免受到市場的過於牽動，導致無法承受市場波動的風險。
3. 企業投資故鄉，有效利用地方財政資源
國發會推出「企業投資故鄉」，內容包含了認養創生事業提案、協助地方產品開發銷售、分部或據點進駐地方、捐贈地方創生專戶、投資地方建設等。
現有的台灣企業已有類似節稅措施概念，分為用於產業創新研發的「創投基金會」，以及具社會公益性質的「文教基金會」。不過，現法律規定文教基金會只能從事「非營利事業」。對於必須仰賴一套穩定獲利模式的地方事業，這些既有資源若能轉而投資挹注具潛力的特色事業體，協助與鼓勵當地創生營利，將能有效利用於地方的永續經營上。
4. 垂直型農業整合，發展在地特色文化
若是仰賴企業投資，地方主體性會不會因此被牽制是值得討論的議題，因地方創生的成功與否仍要回歸到地方自主性的前提上。不過陳志仁認為，「企業並非投資工廠，被投資的是類似垂直型農業整合，這應該變成一個行動，讓地方真正活起來。」
針對此議題，農科院農業政策研究中心副研究員 陳玠廷也表示，「台灣過去面臨的困境是地方提出的問題皆是標準答案，多為人口外移、高齡化、少子化，這些說法放諸台灣各地皆準，每個地方都面臨相同狀況。」同樣的高齡化套用在不同區域，也會有細部的差異突破點存在，「地方要去面對自己真正的問題。」
除了推廣食材、特色餐飲、食宿及農食體驗等，地方也可嘗試引進共享廚房的概念，支持廚師駐點，加強當地食材的多元利用。此外，結合地方文化或傳統技藝等的技術與服務串連，也可以豐富整體產業發展的多樣性。在目前地方提案沒有任何框架、沒有任何指引時，藉中央機關對此行動的整體推動，再結合當地客製在地特色的手法，會是較為有效的解決方針。
目前蠢蠢欲動的地方青年返鄉與復興產業案例，有像是南投竹山 [天空的院子][竹藝社]、宜蘭礁溪 [安永心食館][宜蘭斑豐收藝術季]、台東池上 [池上米]、新北三峽 [甘樂文創]、連江 [馬祖國際藝術島]、雲林口湖 [台灣鯛] 台西 [文蛤] 等等，台灣各地，還有許多地方新興的創生計畫都正準備振翅起飛。
台灣飲食的地方未來式
過去社區營造、農村再生，都是當地資源的分配再利用，是為了讓生活與環境變得更好一些。但是，現在要「因地制宜」解決人居住的需求，進行地方創生，將人才、技術、土地、資金等透過新的詮釋與體驗，真正地培育出地方特色的事業體，並與地方創生遠景融合，落實永續經營。
探討了這麼多，關於台灣飲食的地方未來式，不外乎會朝向多元串流的複合型農食文化，朝向「在地特色維持」、「在地居民生活美好」和「外地觀光遊客參與」三者兼顧的局面發展。在這個牽一髮動全身的概念下，台灣農業不只是生產食物，而將是以維護農村環境為前提，以此基礎延伸加工、休閒、餐飲產業等，勢必會連串聯起更豐厚的多元地方產業鏈。
參考資料_依筆畫排列
● 上下游《鄉村發展專題系列》
● 中時電子報《地方創生元年 雲林台灣鯛、文蛤率先起跑》
● 今週刊《激活經濟！地方創生元年》
● 台灣新論《持續推動地方創生 讓年輕人返鄉安居發展》
● 地球圖輯隊《「設計翻轉，地方創生」 來看看臺灣各地怎麼做？》
● 行政院《地方創生國家戰略計劃 (核定本)》，2019
● 倡議《專題企劃：地方創生面面觀》
● 國家發展委員會〈設計翻轉、地方創生〉
● 國家發展委員會《「設計翻轉、地方創生」計畫 規劃作業指引》，2017
● 國家發展委員會《地方創生國家戰略計劃 (簡報版)》，2019
● 新作坊《地方為什麼要創生：曾旭正演講側記》
● 數位時代《從竹山小鎮看「地方創生」核心：不用人潮引錢潮》
● 獨立評論《【投書】什麼是「地方創生」？這項解藥，能讓寶島不淪為又窮又老的鬼島》
● 聯合新聞網《台灣地方創生元年 嘉4偏鄉農山漁村優先推動》
● 關鍵評論《台灣發展地方創生的最後一哩路，就是「接地氣」》
