Democracia Direta e Participação Popular na Constituição de 88

Objetivo: O objetivo deste texto é fazer um resumo sobre os instrumentos de Democracia Direta e Participação Popular na Constituição de 1988 (CF88). Para cumprir essa tarefa utilizamos trechos dos livros Processo Legislativo Constitucional, quarta edição, João Trindade Cavalcante Filho e Comentários à Constituição do Brasil — segunda edição — Série IDP — CANOTILHO, Joaquim José Gomes.

Resumo: “Além das modalidades explícitas, mas espasmódicas, de democracia direta — o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular (art. 14) — a Constituição da República aventa oportunidades tópicas de participação popular na administração pública (v.g., art. 5º, XXXVIII e LXXIII; art. 29, XII e XIII; art. 37, § 3º; art. 74, § 2º; art. 187; art. 194, § único, VII; art. 204, II; art. 206, VI; art. 224)”. STF, Pleno, ADI 244/RJ, Relator Ministro Sepúlveda Pertence, DJ de 31.10.2002, p. 19.

Democracia Direta e Participação Popular na CF88

(Comentários retirados do Livro Comentários à Constituição do Brasil — segunda edição — Série IDP — CANOTILHO, Joaquim José Gomes)

Art. 5o, XXXVIII — é reconhecida a instituição do júri, com a organização que lhe der a lei, assegurados: a) a plenitude de defesa; b) o sigilo das votações; c) a soberania dos veredictos; d) a competência para o julgamento dos crimes dolosos contra a vida;

“Continua recorrente o debate acerca da compatibilidade do tribunal do júri com o regime democrático, visto que o julgamento feito pelos jurados seria desprovido da imprescindível técnica-jurídica. Todavia, não obstante as inúmeras discussões levadas a cabo ao longo da sua história, o constituinte de 1987–88 incluiu o tribunal do júri entre os direitos e garantias fundamentais, conferindo-lhe, portanto, grande importância no atual cenário do Estado Democrático de Direito. Isso significa dizer que o júri deve ser entendido como um importante mecanismo democrático, precisamente porque permite o resgate de uma dimensão tão cara ao direito e à realização da justiça: a participação popular. Aliás, não se pode olvidar que o direito frequentemente lida com questões cuja resolução encontra eco não na dogmática jurídica, mas sim na cultura de determinada época. É aí que o povo, no conselho de sentença, cumpre a função de oxigenar o Judiciário, prestigiando teses inovadoras como a inexigibilidade de conduta diversa (pense-se, por exemplo, no aborto) ou mesmo para novos contornos na legítima defesa, como o banimento da tese da legítima defesa da honra nos casos dos assim chamados “homicídios passionais”.” Lenio Luiz Streck, página 404.

Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante:

I — plebiscito;

II — referendo;

III — iniciativa popular.

“… a soberania popular apenas se manifesta legitimamente, no Estado Democrático brasileiro, quando observa e se submete à onipresença dos princípios constitucionais fundamentais (CF, art. 1o): soberania, cidadania, dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre-iniciativa e o pluralismo político. Assim, uma proposta de lei, ou mesmo de Emenda à Constituição, se aprovada em detrimento desses princípios constitucionais, ainda que obtenha, antes (por plebiscito) ou depois (por referendo), a aprovação popular, ainda que à unanimidade de votos, não será menos ilegítima.

…

Portanto, do âmbito de proteção dos direitos políticos, além da função clássica de assegurar ao cidadão (a) o direito à participação no processo de formação da vontade política superior do Estado, decorrem outras funções que podem ser permanentemente exigidas por seus titulares e que, do mesmo modo, se mostram essenciais à estruturação do regime democrático, como, por exemplo, (b) direito de defesa do cidadão contra o Estado, © de proteção por parte do Estado e (d) de garantia de tratamento isonômico por parte do Estado.

…

o poder constituinte acabou consagrando instrumentos de Democracia direta (o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular), que, inseridos no texto constitucional, ao mesclarem-se com a Democracia representativa, explicitamente privilegiada pela Constituição, irão conformar em nosso País uma forma de Democracia semidireta. A doutrina distingue os institutos do plebiscito e do referendo, basicamente, tendo em consideração o momento em que o povo é chamado a manifestar diretamente a sua vontade política. Se o povo é chamado a manifestar a sua vontade, aprovando ou rejeitando o ato normativo, antes de sua deliberação pelo legislador, de tal ordem que a sua vontade componha o próprio processo de decisão, é caso de plebiscito; se, diversamente, o povo é convocado quando o ato normativo já foi editado, na forma de ratificação ou rejeição, o caso é de referendo. No Brasil, desde a edição da Lei 9.709/98, os institutos do plebiscito e do referendo ganharam precisa conformação legal, respectivamente, em seu art. 2o, §§ 1o e 2o. No que respeita à forma de sua convocação, ainda segundo a Lei 9.709/98, no seu art. 3o, nas questões de relevância nacional, de competência do Poder Legislativo ou do Poder Executivo, bem como no caso do § 3o do art. 18 da Constituição Federal, o plebiscito e o referendo são convocados mediante decreto legislativo, por proposta de um terço, no mínimo, dos membros que compõem qualquer das Casas do Congresso Nacional, de conformidade com esta Lei. A Constituição Federal, especificamente, impõe a consulta popular como pressuposto formal para a deliberação sobre alguns fatos jurídico-políticos. Assim, nos casos de incorporação, subdivisão e desmembramento de Estados-membros ou Municípios, em que, expressamente, a Constituição exige a consulta prévia, mediante plebiscito, da população ou das populações diretamente interessadas (art. 18, §§ 3o e 4o, da Constituição da República). Por fim, por intermédio da chamada iniciativa popular (art. 14, III, da CF), a Constituição estimulou a participação direta do povo na formação da vontade política do Estado, conferindo-lhe a titularidade de iniciativa de lei, autorizando-lhe, sem a necessidade de intermediação de um representante político, diretamente, propor projetos de lei. Assim, segundo o art. 61, § 2o, da Constituição, a iniciativa popular será exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles. ” Néviton Guedes, páginas 723, 729 , 737

Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:

…

XII — cooperação das associações representativas no planejamento municipal; (Renumerado do inciso X, pela Emenda Constitucional nº 1, de 1992)

XIII — iniciativa popular de projetos de lei de interesse específico do Município, da cidade ou de bairros, através de manifestação de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado; (Renumerado do inciso XI, pela Emenda Constitucional nº 1, de 1992)

“O fato é que toda discussão que reforçou a presença dos municípios na federação brasileira e culminou com a autonomia na forma presente na Constituição de 1988 vem impregnada de forte caracterização histórica de presença histórica dos municípios na história brasileira. Nos debates que antecederam à Constituição a tese da federação com três níveis prevaleceu, sendo o município elevado a ente integrante da federação, com competências próprias.

Dispositivos constitucionais correlatos

a) Referências à autonomia política dos municípios: arts. 18 (autonomia, organização político-administrativa); art. 30 e incisos (competência exclusiva, serviços públicos); Disposições Transitórias, art. 12, §§ 3o e 4o (demarcação, linhas divisórias litigiosas); art. 31, § 2o (prestação de contas do Prefeito); art. 14 (inelegibilidades e idade mínima do Prefeito).

b) Autonomia administrativa: art. 30 (organização dos próprios serviços); art. 144, § 8o (criação de guardas municipais); art. 213 (ensino, aplicação de recursos).

c) Autonomia financeira: arts. 145 e 156 (competência tributária para arrecadação de tributos próprios); art. 169 (limite despesa com pessoal e contribuições previdenciárias); art. 160 (partilha constitucional das receitas tributárias).

d) Art. 182: Participação popular no processo de planejamento municipal. ” Vanêsca Buzelato Prestes, página 839

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

§ 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

I — as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

II — o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) (Vide Lei nº 12.527, de 2011)

III — a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na administração pública. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

“

A Emenda Constitucional n. 19, como é cediço, introduziu importantes mudanças para o direito administrativo, desde a conformação de novos princípios até a estipulação de regras para a Administração direta e indireta. No bojo dessas mudanças, em sintonia com os direitos fundamentais, não poderia o constituinte derivado olvidar do direito fundamental de exercício de um dos mecanismos mais promissores de atual democracia: o controle social, um dos fundamentos primeiros da Carta Fundamental, de acordo com o que preceitua o parágrafo único do art. 1o.

A inserção do art. 37, § 3o, no Capítulo VII da CF/88 se dá em função do segmento que trata da Administração Pública e, portanto, da pessoa jurídica de direito público titularizada originariamente da prestação dos serviços públicos. Desse modo, se é verdadeiro que o princípio fundamental do controle social — da participação ou da democracia direta — deve ser lido (também) na amplitude do exercício da função administrativa perante os usuários dos serviços públicos, não menos verdadeiro é que a aludida participação merece disciplina — legal — segmentada de acordo com o setor de prestação do serviço a que se refere. Igualmente, o dispositivo guarda simetria com o disposto no inciso II, parágrafo único, do art. 175 da CF/88.

À medida que, no andar do tempo, foram estabelecidos os setores regulados no Brasil, a partir da legislação específica de criação das chamadas agências reguladoras, suas leis de criação estabeleceram mecanismos próprios de participação dos usuários; participação essa que, cumpre sublinhar, não se limita ao caráter meramente fiscalizatório das atividades, mas que também assume cunho decisório em determinados casos.

O marco geral de previsão dos direitos dos usuários dos serviços públicos no Brasil, no plano infraconstitucional, afora a previsão inespecífica do Código de Defesa do Consumidor, decorre do reconhecimento dos chamados direitos dos usuários dos serviços públicos, de acordo com o que preceitua o art. 7o da Lei n. 8.987/95. Com o reconhecimento por parte da doutrina administrativista pátria e do Poder Judiciário, de que os usuários dos serviços públicos integram a relação jurídico-contratual dos serviços públicos delegados (por intermédio dos contratos de concessão ou permissão de serviços públicos), com mais propriedade é possível sustentar a aludida participação direta dos usuários na prestação dos serviços públicos.

”Regina Linden Ruaro e Alexandre Schubert Curvelo, página 961

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

…

§ 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.

“Trata-se de mais um dispositivo dedicado ao Controle do Estado. A Constituição de 1988 é a que dedicou maior espaço às atividades de controle público. São diversos órgãos, competências e instrumentos — de controle interno e controle externo –, além do Ministério Público, Tribunal de Contas, Controladorias e outros. O destaque hoje é que qualquer pessoa pode participar desse “poder de controle”, denominado usualmente de controle social, embora, na realidade, seja apenas uma expressão do direito de petição, constante do rol de direitos do art. 5o da Constituição, uma vez que o controle social, efetivamente considerado, abrange um rol diverso de ações de controle por parte da sociedade organizada. É importante perceber a busca para estruturar um sistema de fiscalização organizado envolvendo toda e qualquer pessoa física ou jurídica que utilize recursos públicos.

O § 2o decorre do amplo direito de petição constante do art. 5o, XXXIV, “a”, pois permite que qualquer cidadão, dentre outros legitimados, possa denunciar ilegalidades ou irregularidades perante o Tribunal de Contas da União. Esta é uma fórmula que permite a qualquer cidadão levar ao conhecimento dos órgãos de controle externo as irregularidades das quais tenha conhecimento. Esta norma visa ampliar a quantidade de legitimados para o exercício do controle, bem como permitir a instauração do que se convencionou chamar de “controle social” do Estado.” Fernando Facury Scaff e Luma Cavaleiro de Macedo Scaff, página 1263

Art. 187. A política agrícola será planejada e executada na forma da lei, com a participação efetiva do setor de produção, envolvendo produtores e trabalhadores rurais, bem como dos setores de comercialização, de armazenamento e de transportes, levando em conta, especialmente:

“A despeito do protagonismo do Estado na formulação de políticas agrícolas, sua efetiva implantação envolve múltiplos setores do poder público e da sociedade implicando laços de solidariedade socioeconômica. Os interesses dos atores envolvidos com a política agrícola tendem a distribuir-se em dois grandes eixos: (i) os diretamente dedicados ao fomento das atividades rurais tendentes a expansão do setor do agronegócio, especialmente a expansão da industrialização; e (ii) os dedicados integralmente aos fatores setoriais das práticas rurais e sua melhoria intrínseca.

No sentido de atender aos reclamos fáticos desses atores, o preceito constitucional vincula produtores e trabalhadores rurais, bem como agentes de comercialização, de armazenamento e de transportes. Relevante é a atuação do Conselho Nacional de Política Agrícola (CNPA), vinculado ao Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), composto de diversos órgãos representativos dos segmentos agropecuários. Note-se que como a ação do poder público é concorrente entre a União, Estados, Distrito Federal e Municípios, o CNPA é também órgão coordenador dos Conselhos Estaduais e Municipais de Política Agrícola, vinculados com os mesmos objetivos, na ambiência de suas competências.

Os principais instrumentos de uma política agrária que inclui as atividades agroindustriais, agropecuária, pesqueiras e florestais (§ 1o) são resultantes de outras políticas estatais, entre essas, para o cumprimento do preceito constitucional: (a) as políticas de fornecimento de crédito e de estímulos fiscais, o que por sua vez demanda uma política de preços competitivos, bem como a garantia de mobilidade e comercialização da produção; (b) políticas dedicadas à inovação e à pesquisa científica, bem como ao uso de moderna tecnologia, o que se reproduz em assistência técnica e extensão rural; © políticas relativas ao seguro da produção rural; (d) políticas para o desenvolvimento do cooperativismo, na produção e nas relações de trabalho rural; e (e) políticas de infraestrutura rural para a produção (incisos I-VIII).

Ainda, é de ter-se em conta que as ações decorrentes da política agrária devem ser compatibilizadas com o Programa de Reforma Agrária (§ 2o). Para atender essas demandas são imprescindíveis, entre outras, as seguintes obrigações de diversos setores públicos: (i) os planos de safra (anuais e plurianuais); (ii) o crédito rural; (iii) o seguro rural; (iv) isenções fiscais sobre certos insumos e produtos.” Carlos Alberto Molinaro, página 1977

Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.

Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:

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VII — caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)

“Este dispositivo é inédito no direito constitucional do Brasil. Estabelece a obrigação de atuação integrada de três políticas públicas: de saúde, de seguro (social e previdenciário) de renda e de assistência social. O claro propósito deste Art. 194 foi introduzir no Brasil os padrões mínimos do direito à segurança social, tal como reconhecidos pelo direito internacional desde 1952 (OIT, Convenção 102). Tais padrões mínimos incluem cuidados médicos, segurança de renda em caso de doença, de desemprego, de idade avançada, de acidente de trabalho, de segurança de renda da família e de filhos, da maternidade, de pessoas em situação de invalidez para o trabalho, de famílias vitimadas pela morte de um membro da família e também de serviços assistenciais. O tripé saúde, assistência e seguro (social e previdenciário) de renda corresponde, portanto, ao âmbito de proteção do direito à segurança social, que tem status de direito humano.” Carlos Luiz Strapazzon, página 1982

Art. 204. As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art. 195, além de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes:

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II — participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis.

“O artigo 204 prevê que o custeio da assistência social dar-se — á através dos recursos da seguridade social e prevê diretrizes para sua organização, especificamente a descentralização político-administrativa da organização de assistência social e a participação da população na formulação da política de assistência social.

O parágrafo único do mesmo artigo 204, inovação trazida pela Emenda Constitucional n. 42, de 19/12/2003, franqueia aos Estados federados e ao Distrito Federal a possibilidade de vincular parte de sua receita tributária líquida a programas de assistência social.” Sergio Fernando Moro, página 2032

Art. 206. O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios:

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VI — gestão democrática do ensino público, na forma da lei;

“Um aspecto importante do processo de democratização das sociedades modernas, segundo Norberto Bobbio, está na passagem da democracia política em sentido estrito para a democracia social, compreendida como o “campo da sociedade civil nas suas várias articulações, da escola à fábrica”.

A interpretação desse Princípio deve levar em consideração tanto a política de ensino, como a gestão democrática da escola, com a participação da sociedade. No tocante ao ensino superior, o art. 56 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação prevê a existência de órgãos colegiados deliberativos, dos quais participarão os segmentos das comunidades institucional, local e regional.” Marcos Augusto Maliska, página 2047

Art. 224. Para os efeitos do disposto neste capítulo, o Congresso Nacional instituirá, como seu órgão auxiliar, o Conselho de Comunicação Social, na forma da lei.

“A instituição do Conselho de Comunicação Social é reservada à lei e qualificada pelos limites conceituais de sua natureza jurídica colegial, institucional, plural, especializada, perene, consultiva, opinativa (itens 8.2 e 8.4 acima) e essencial aos processos normativos e administrativos pertinentes ao capítulo de comunicação social de trâmite no Congresso Nacional (item 8.3 acima). Na medida em que o texto do art. 224 destina diretamente ao Congresso Nacional a instituição do Conselho de Comunicação Social na forma da lei, esta reserva legal qualifica-se pela necessária minúcia dos elementos estruturais para instituição e funcionamento — contínua revitalização — do Conselho de Comunicação Social por exclusiva ingerência congressual. Assim o faz a Lei 8.389, de 1991, ao esmiuçar as funções, composição do Conselho, forma de eleição, mandato, garantias aos seus integrantes, local de reuniões, convocação ordinária e extraordinária, fonte orçamentária e prazos de eleição de seus membros e de instalação de suas atividades. O momento de instituição do Conselho de Comunicação Social marca o momento inaugural de ampla eficácia da norma constitucional, de eficácia limitada, dependente da lei regulamentadora, mas, a partir daí, de plenos efeitos, em especial, na ineludível presença de sua voz aconselhadora no trâmite de toda a gama de ações congressuais pertinente ao Capítulo V do Título VIII da Constituição Federal.” Márcio Iorio Aranha, página 2176