Project TROWA van de Waterschappen als schoolvoorbeeld van wendbaar wetgeven
Stel je moet een nieuwe regeling ontwikkelen die uiteindelijk wordt uitgevoerd in een IT-systeem. Hoe ga je dat realiseren? Laat je ieder van je collega’s op hun eigen domein hun eigen stukje uitwerken en voeg je die puzzelstukken uiteindelijk samen? Of zou je ze aan de slag zetten in één gezamenlijk team? Dat laatste klinkt het meest logisch, zou ik zeggen. Bij veel organisaties in Nederland gaat het anders, en dat is nou juist de reden dat ze volgens Mariette Lokin naar het project TROWA van de waterschappen moeten kijken.
Mariette Lokin is Juridisch Adviseur bij Belastingdienst/Douane, gepromoveerd op de verbinding tussen ICT en wetgeving. Haar onderzoekswerk zet ze voort als universitair docent staats- en bestuursrecht aan de Vrije Universiteit Amsterdam.
Het project TROWA staat voor Transitieondersteuning Omgevingswet WAterschappen en wordt namens de 21 waterschappen uitgevoerd door het Waterschapshuis. TROWA heeft een methode ontwikkeld om tot doelgerichte digitale regelgeving te komen. De methode relateert regelgeving aan de doelen van de organisatie, om van daaruit consistente juridische en toepasbare regels te vormen. Waterschappen hebben daarmee een gezamenlijke methode ontwikkeld waarbij verschillende experts als juristen, beleidsmakers, vergunningverleners, geo-informatieadviseurs, handhavers en ICT technici echt sámen werken aan een coherente set regels die digitaal uitvoerbaar zijn. Doelgerichte digitale regelgeving. ‘Ik ben fan van TROWA’, aldus Mariette Lokin.
Toepasbare regels mag je zien als concrete stappen aan de hand waarvan burgers en handhavers in tachtig procent van de gevallen kunnen toetsen wat wel en wat niet mag. Juridische regels worden bijvoorbeeld gebruikt voor het toetsen van bijzondere situaties en geschillen door juristen en rechters.
Trowa gaat nog een stap verder dan Lokins aanpak in ‘Wendbaar Wetgeven’
Wetgeving en algoritmes zij eigenlijk gebaseerd op eenzelfde manier van denken: het zijn als-dan redeneringen, maar in een verschillend jasje. Dat komt omdat juristen en beleidsmakers ‘talig’ zijn, en ICT-ontwikkelaars zich meer uitdrukken in symbolen. Om elkaar te kunnen begrijpen moet je een brug slaan tussen die werelden. Mariette heeft in haar proefschrift die brug geslagen, met een aanpak voor samenwerking tussen de verschillende disciplines bij het opstellen van de regels en de inrichting van de systemen. Ze heeft haar inspiratie gehaald uit de softwareontwikkeling, onder meer uit de methode DevOps, wat voor Development en Operations staat. DevOps is een methode om IT- systemen te ontwikkelen en te beheren waarbij zowel de ontwikkelaars en beheerders van de systemen nauw samenwerken en verantwoordelijk zijn voor het eindresultaat. Op dit principe heeft Mariette ook de door haar beschreven aanpak LegOps (Legislation en Operations) gestoeld.
Desondanks zit LegOps nog relatief dicht tegen de wetgevingsgemeenschap aan. De methode gaat uit van het ontwerpen van een regeling in de gebruikelijk ‘juridische’ vorm, maar in een multidisciplinair team, waarin parallel ook de specificaties voor de systemen en software worden afgeleid uit het ontwerp. De methode Doelgerichte Digitale Regelgeving van TROWA gaat net een stapje verder, omdat die start met de doelen waar de regelgeving aan bij moet dragen, de activiteiten die verricht worden en de voorwaarden die daaraan — gelet op het te bereiken doel — gesteld moeten worden. Juristen, uitvoerders en technici zitten samen aan tafel om deze elementen in beslissingstabellen op te nemen. Pas als iedereen daarover eens zijn, komt de juridische formulering in de wettelijke regeling in beeld, en de omzetting naar softwarecode. ‘Je werkt dan op basis van een gezamenlijke kennisbasis in de tabellen, en dat is net een stap verfijnder dan in mijn boek Wendbaar Wetgeven’, aldus Mariette.
De ideale snelkookpan
Waterschappen zijn de ideale snelkookpan voor een methode zoals ontwikkeld door TROWA. Doordat beleid en uitvoering in dezelfde organisatie zijn ondergebracht is het relatief eenvoudig om de samenwerking te intensiveren. Dit ligt anders bij bijvoorbeeld uitvoeringsorganisaties van de rijksoverheid. Organisaties als de Belastingdienst, het RDW en het UWV staan fysiek en organisatorisch vaak verder af van de beleidmakende ministeries. Niet zo gek dus, dat juist het Waterschap de ideale snelkookpan blijkt voor de methode van Doelgerichte Digitale Regelgeving.
De behoefte aan een multidisciplinair wetgevingsproces komt niet uit de lucht vallen. Er zijn veel ontwikkelingen in ons land en de wetgeving moet daarop kunnen worden aangepast. Bij die aanpassingen komen zowel waterschappen als bijvoorbeeld uitvoeringsorganisaties van rijksoverheid voor ingewikkelde situaties te staan. IT-technici begrijpen niet alle keuzes die ze voor uitvoerders moeten doorvertalen in technische oplossingen, en de uitvoering kijkt soms anders naar de wet dan de juristen. Dat vraagt om een aanpak die meer helderheid biedt voor alle betrokkenen, en waarbij alle genomen besluiten op een uniforme en begrijpelijke manier worden vastgelegd.
Deregulering en traceerbaarheid
De werkwijze heeft nog meer voordelen dan alleen een juiste en wendbare implementatie van wettelijke regels in IT-systemen. Hiermee is het ook eenvoudiger te traceren welke impact een wijziging in regelgeving heeft op de specificaties voor de systemen. Daarnaast is makkelijker na te gaan wat de logica is onder geautomatiseerd genomen besluiten, door vanuit regelgeving terug te kijken naar de achterliggende beslissingstabellen. Wetgeving en de uitvoering ervan worden dan niet alleen wendbaarder, maar ook transparanter.
Deregulering is een ander positief neveneffect van de methode doelgerichte digitale regelgeving. Wanneer de huidige wetgeving aan de organisatiedoelen wordt getoetst, zal namelijk blijken of het bestaansrecht van elke regel in de huidige organisatiedoelen is verankerd. Sommige regelgeving is simpelweg verouderd of door nieuwe inzichten niet langer relevant. Dat roept de vraag op of de regel gehandhaafd moet worden, wellicht aangepast of zelfs in het geheel moet worden geschrapt.
Traceerbaarheid, transparantie en deregulering zijn de voornaamste voordelen van wendbaar wetgeven. Multidisciplinair werken aan organisatiedoelen en beslissingstabellen is daarbij een welkome volgende stap. ‘Al met al draagt dit bij aan toegankelijkheid en begrijpelijkheid van wetgeving en de snelheid bij het implementeren van nieuwe of gewijzigde regels, aldus Mariette Lokin.
Bestuurlijke commitment
Voor veel organisaties zal de omschakeling lijken op pionieren. En juist waar gepionierd wordt is het eindpunt vaak niet zichtbaar. Hoe stel je de gewenste uitkomsten dan vast? Wanneer is het pionieren geslaagd? Zie hier de worsteling die veel organisaties meemaken. De hele organisatie ziet het nut en de noodzaak van vernieuwing en pionieren, maar het bestuur wil wél kunnen sturen op resultaten. Vaak vanuit een stuurgroep. En daar zit de crux volgens Mariette Lokin. “In plaats van een stuurgroep die stuurt op resultaten, hebben pionierende organisaties een sponsorgroep nodig die het realiseren van doelen sponsort. De bestuurders in die sponsorgroep moeten actief meedenken over hun eigen bijdrage in het bereiken van die doelen”. Ook het belangrijk dat in het proces goede feedbackloops worden ingebouwd, om te leren van ervaringen, maar ook van fouten.
Natuurlijk omvat een wetgevingsproces veel meer dan in een blog is te vangen. Toch hoop ik dat je antwoord op de eerste vraag van dit blog iets is bijgesteld. Dat je bijvoorbeeld eens kijkt op de website van TROWA of in het proefschrift van Mariette Lokin. Voor degene die wel wil starten met pionieren maar niet precies weet hoe, heeft Mariette nog een laatste tip: “Je moet durven experimenteren, gewoon beginnen en accepteren dat je experiment soms niet direct tot bruikbare resultaten leidt.”
