Urban Design Implementation
การนำไปสู่การปฏิบัติของงานออกแบบชุมชนเมือง
Implementation มีความหมายถึง การทำให้เป็นผล; การทำให้สำเร็จ; การนำไปใช้; การจัดเครื่องมือให้
ในงานออกแบบชุมชนเมือง การนำไปสู่การปฏิบัติ หมายถึง การนำเอาแผนผังและรูปแบบที่ผ่านกระบวนการออกแบบมาแล้วทั้งหมดมาวางแผนการปฏิบัติงาน เพื่อนำไปสู่ขั้นตอนการผลักดันให้เป็นไปตามรูปแบบหรือลงมือสร้างจริง และบางส่วนจะถูกจัดทำเป็นข้อเสนอแนะเพื่อเป็นกรอบสำหรับการพัฒนาในอนาคต
องค์ประกอบในการวางแผนเพื่อนำไปสู่การปฏิบัติ ประกอบด้วย
- จัดทำแผนผังหลัก (Master Plan)
- ระยะเวลาในการพัฒนา (Phasing)
- องค์กรที่รับผิดชอบบริหารจัดการ (Administrative Structure)
- การลงทุนและแหล่งงบประมาณ (Financial Resource)
- เทคนิคและวิธีการในการนำแผนและผังไปปฏิบัติ (Techniques and Methods of Implementation)
- กลยุทธ์ในการนำแผนและผังไปปฏิบัติ (Implementation Strategies)
1. การจัดทำแผนผังหลัก (Master Plan)
คือ การจัดทำแผนผังขนาดใหญ่แสดงรายละเอียดและภาพรวมของชุมชนเมืองที่จะเกิดขึ้นในอนาคต ประกอบด้วยโครงการพัฒนาหลายๆโครงการที่ดำเนินการในช่วงเวลาต่างกัน การมีแผนผังแสดงที่ตั้งและขอบเขตการแบ่งแยกพื้นที่ของแต่ละโครงการอย่างชัดเจนจึงมีความจำเป็น เพื่อให้สามารถควบคุมและบริหารจัดการได้ และเพื่อไม่ให้เกิดความสับสนในเรื่องขอบเขตพื้นที่ระหว่างดำเนินการก่อสร้าง
สิ่งที่ Master Plan ต้องมี
- แสดงลักษณะทางกายภาพที่ชัดเจน อาจจัดทำเป็นแผนผัง 3 มิติ
- ควรแสดงความแตกต่างระหว่างพื้นที่เดิม (Existing) และพื้นที่ออกแบบ
- การระบุเนื้อหาสาระในแผนผัง ควรแสดงโครงสร้างเส้นทาง ขอบเขตพื้นที่ องค์ประกอบที่สำคัญอย่างชัดเจน
- ระบุทิศและมีมาตราส่วนที่เหมาะสม สามารถนำไปใช้ในการนำไปใช้อ้างอิง
- อาจจัดทำเป็นแผนผังขนาดใหญ่แสดงรายละเอียดอย่างชัดเจน หรือจัดทำเป็นแผนผังฉบับย่อ (Key Plan) ประกอบผังแสดงรายละเอียด (Detail Plan)
2. ระยะเวลาในการพัฒนา (Phasing)
เป้าหมายในการพัฒนาเมืองโดยทั่วไปต้องสามารถรองรับการเติบโตของเมืองได้ในระยะ 20 ปี หากแต่ปัจจุบันเมืองมีการเติบโตและเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว การแบ่งช่วงเวลาจึงควรกำหนดกรอบระยะเวลาประมาณ 10 ปี โดยทั่วไปโครงการหรือแผนงานควรแบ่งระยะเวลาดำเนินการออกเป็น 3 ประเภท
- โครงการหรือแผนงานที่ต้องดำเนินการในระยะสั้น 1–3 ปี ได้แก่ โครงการก่อสร้างที่สามารถดำเนินการแล้วเสร็จภายใน 3 ปี เช่น พื้นที่สาธารณะ การปรับปรุงตลาด ปรับปรุงพื้นที่ริมน้ำ การสร้างสวนสาธารณะ ทางเท้า จุดหมายตา ประตูเมือง การจัดกิจกรรมส่งเสริมการท่องเที่ยวหรืออนุรักษ์
- โครงการหรือแผนงานที่ต้องดำเนินการในระยะกลาง 3–5 ปี ได้แก่ โครงการหรือแผนงานที่ต้องมีการศึกษาข้อมูลและผลกระทบ เช่น การสร้างพื้นที่อยู่อาศัยใหม่ การสร้างหรือขยายถนน ทางระบายน้ำ คูคลอง
- โครงการหรือแผนงานที่ต้องดำเนินการในระยะยาว 5–10 ปี ได้แก่โครงการหรือแผนงานที่ต้องมีการรื้อหรือย้ายจากพื้นที่เดิมหรือมีการเวนคืน เช่น การจัดระบบขนส่งสาธารณะ การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน
การจัดลำดับการพัฒนา เริ่มต้นจากปีที่ 1 ถึงปีที่ 10 มีประเด็นสำคัญที่จะต้องคํานึงถึงดังนี้
- โครงการหรือแผนงานที่ต้องการการศึกษาข้อมูลและผลกระทบ การรื้อย้าย การเวนคืน ควรเริ่มดำเนินการตั้งแต่ปีแรก
- โครงการหรือแผนงานที่เป็นรูปแบบการจัดกิจกรรม กระตุ้นการท่องเที่ยว การสร้างจิตสำนึก สามารถกำหนดให้ดำเนินงานอย่างต่อเนื่องตลอด 10 ปีเพื่อให้บรรลุผลลัพธ์ที่ต้องการ
- โครงสร้างพื้นฐานบางอย่าง เช่น ระบบถนน ประปา ไฟฟ้า ควรจะดำเนินการก่อนการก่อสร้างที่อยู่อาศัย
- การก่อสร้างบริการสาธารณะก่อนโดยยังไม่มีชุมชนจะทำให้ไม่ได้ใช้ประโยชน์ จนกว่าจะมีประชากรเข้ามาอยู่อาศัยมากพอสมควร
- โครงการหรือแผนงานที่มีการกำหนด Urban Design Guideline สามารถจัดเป็นโครงการระยะยาว เนื่องจากการเปลี่ยนแปลงจนเป็นผลสำเร็จจะไม่เกิดขึ้นทันที
3. องค์กรที่รับผิดชอบบริหารจัดการ (Administrative Structure)
ประกอบด้วย ภาครัฐบาล, ภาคเอกชน, องค์กรที่ไม่แสวงหากำไร (Nonprofit Organization), องค์การนอกภาครัฐ (Non-Governmental Organization-NGO) , บรรษัทพัฒนาเมือง (Urban Development Corporation)
ภาครัฐบาล ได้แก่
- หน่วยงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ทำหน้าที่รับผิดชอบโดยตรงการในการจัดสร้าง บริหารจัดบริการสาธารณะและโครงสร้างพื้นฐานในเขตพื้นที่ ได้แก่ เทศบาลตำบล เทศบาลเมือง เทศบาลนคร อบต. อบจ. สำนักงานเขต (ในพื้นที่ กทม.)
- หน่วยงานที่เกี่ยวข้องอื่น ที่มีส่วนได้ส่วนเสีย พิจารณาจากบทบาทหน้าที่ที่ได้รับมอบหมายและความเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ เช่น สำนักงานธนารักษ์ สำนักงานโยธาธิการและผังเมือง สำนักงานชลประธาน สำนักงานสิ่งแวดล้อม กรมเจ้าท่า กรมศิลปากร กรมทางหลวง สำนักงานทรัพยากรน้ำแห่งชาติ สำนักงานนโยบายและแผนการขนส่งและจราจร สำนักการวางผังและพัฒนาเมือง (ในพื้นที่ กทม.)
- องค์กร หน่วยงาน คณะกรรมการเฉพาะกิจ รัฐวิสาหกิจ พิจารณาจากบทบาทหน้าที่ที่ได้รับมอบหมายและความเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ เช่น สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน(พอช.) การเคหะแห่งชาติ การทางพิเศษแห่งประเทศไทย การรถไฟแห่งประเทศไทย
ภาคเอกชน ได้แก่
- การพัฒนาบนพื้นที่ที่กรรมสิทธิ์เป็นของเอกชน ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องได้แก่ บุคคล นิติบุคคล บริษัท ผู้เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์
- การพัฒนาโครงการของรัฐในรูปแบบให้เอกชนดำเนินการโดยให้สัมปทาน (privatization)
องค์กรที่ไม่แสวงหากำไร (Nonprofit Organization) ได้แก่
- องค์กรนอกภาครัฐ (Non-Governmental Organization-NGO)
- องค์กรการกุศล
- ธุรกิจเพื่อสังคม (Social Enterprise)
- วิสาหกิจชุมชน (Community Enterprise)
- กลุ่มคนที่รวมตัวกันเฉพาะกิจ
องค์กรและหน่วยงานเหล่านี้ ไม่มีรูปแบบชัดเจน ส่วนใหญ่มีบทบาทในการสนับสนุนด้านสิ่งแวดล้อมและคุณภาพชีวิต ในส่วนที่ภาครัฐเข้าไม่ถึง
บรรษัทพัฒนาเมือง (urban development corporation)
- มีโครงสร้างที่รวมเอาทั้งภาคเอกชน ภาครัฐและท้องถิ่น สถาบันการศึกษาหรือหน่วยงานที่มีความเชี่ยวชาญ เข้าไว้ด้วยกัน
- เป็นรูปแบบขององค์กรมีประสิทธิภาพมาก เนื่องจากมีทั้งสิทธิในการพัฒนาและเงินลงทุนที่คล่องตัวมากกว่างบประมาณรัฐ
- Urban Redevelopment Authority หรือ URA ในประเทศสิงคโปร์ เป็นองค์กรที่ก่อตั้งในรูปนิติบุคคล รัฐเป็นผู้ถือหุ้นใหญ่หรือเป็นเจ้าของ คล้ายกับรูปแบบรัฐวิสาหกิจในประเทศไทย ทำหน้าที่เป็นผู้วางแผนและพัฒนาเมืองเบ็ดเสร็จในตัวเอง สามารถกู้ยืมเงิน รวมทั้งมีอำนาจในการเวนคืนที่ดินด้วย
4. การลงทุนและแหล่งงบประมาณ (Financial Resource)
เงินจากภาครัฐ ใช้ในการจัดบริการสาธารณะและโครงสร้างพื้นฐาน
- งบประมาณประจำปีจากเงินอุดหนุนจากรัฐบาลกลาง
- งบประมาณท้องถิ่นจากการจัดเก็บภาษี
เงินจากภาคเอกชน ใช้ในกรณีที่ภาครัฐไม่ได้จัดสรรงบประมาณในเรื่องดังกล่าว
- เงินบริจาคจากเอกชน หรือองค์กรไม่แสวงหากำไร
- เงินลงทุนโดยภาคเอกชน โดยการให้สัมปทาน สามารถเก็บผลประโยชน์ในอัตราที่เป็นธรรมและประชากรทุกระดับสามารถจ่ายได้โดยไม่เดือดร้อน
5. เทคนิคและวิธีการในการนำแผนและผังไปปฏิบัติ (Techniques and Methods of Implementation)
เทคนิคและวิธีการต่างๆ เป็นเครื่องมือประเภท hardware อาจใช้ร่วมกับกลยุทธ์ software การพิจารณาเลือกวิธีการขึ้นอยู่กับกรรมสิทธิ์ในที่ดิน วัตถุประสงค์และระยะเวลาของการดำเนินโครงการ
วิธีการที่ใช้ในการพัฒนาพื้นที่แบบที่ทำได้ทันที
- กำหนดรูปแบบในการพัฒนา Detail Design
- ดำเนินการก่อสร้างตามรูปแบบที่วางไว้ หากเป็นโครงการหรือแผนงานที่อาจเกิดผลกระทบ หรือการต่อต้านจากคนในพื้นที่ ควรพิจารณาดำเนินการไปพร้อมกับการใช้กลยุทธ์
วิธีการที่ใช้ในการพัฒนาพื้นที่เอกชนแบบค่อยๆเป็นค่อยๆไป
- กำหนดเป็นกรอบแนวทางในการพัฒนา Urban Design Guideline
- การออกเป็นข้อบังคับที่มีผลทางกฎหมาย เช่นกำหนดเป็นเทศบัญญัติ แต่มีข้อเสียคือส่วนพื้นที่หรืออาคารที่เกิดก่อนระเบียบบังคับ จะไม่สามารถเปลี่ยนแปลงได้ อาจต้องใช้การเจรจาขอความร่วมมือ
วิธีการที่ใช้ในการจัดหาที่ดินเพื่อนำมาใช้ก่อสร้างโครงการพัฒนาต่างๆ
- การเวนคืนที่ดิน (Land Expropriation) เป็นเครื่องมือทางกฎหมาย ต้องใช้บังคับโดยภาครัฐ ใช้ในกรณีเป็นที่ดินเอกชนและต้องการใช้เพื่อกิจกรรมสาธารณะ กรรมสิทธิ์กลายเป็นของรัฐ
- การจัดรูปที่ดิน (Land Readjustment) ในกรณีเป็นที่ดินเอกชนที่ต้องการปรับการเข้าถึงของโครงสร้างพื้นฐาน กรรมสิทธิ์ยังเป็นของเจ้าของเดิมแต่รูปร่าง ตำแหน่งและขนาดที่ดินอาจเปลี่ยนไปจากเดิม
- การใช้ที่ดินร่วม (Land Sharing) โดยมากเป็นข้อตกลงร่วมกันระหว่างคนในพื้นที่ เกิดจากความต้องการในการใช้ประโยชน์ในที่ดินร่วมกันเพื่อกิจกรรมสาธารณะ กรรมสิทธิ์ในที่ดินยังเป็นของเจ้าของเดิมโดยอาจเป็นการตกลงให้เช่าหรือทำข้อตกลงยินยอมร่วมกัน
วิธีการที่ใช้ในการพัฒนาเมือง ย่านชุมชน และพื้นที่อยู่อาศัยในรูปแบบต่างๆ
- การจัดบล็อกใหม่ (Re-blocking) เป็นการปรับผังที่ดินและอาคารเพื่อเพิ่มการเข้าถึงและสุขภาวะในการอยู่อาศัย
- การปรับปรุงสลัม (Slum Upgrading) ปรับสภาพที่อยู่อาศัยและบริการพื้นฐานให้ใช้งานได้สะดวกและมีสุขภาวะที่ดี
- การย้ายและปรับปรุงที่อยู่อาศัย (Relocate and Rehabilitate) เป็นการรื้อย้ายสลัมจากที่ตั้งเดิม (Slum Clearance) มักเกิดจากปัญหาบุกรุกที่ดิน
- การช่วยเหลือจากภาครัฐหรือองค์กรอื่นด้วยวิธีการจัดหาที่ดินและบริการโครงสร้างพื้นฐาน (Sites and Services)
- การจัดสร้างที่อยู่อาศัยให้ ทั้งในรูปแบบการสร้างส่วนโครงสร้างหลักให้ (Core Housing) การสร้างให้ทั้งหมดโดยให้เช่าระยะยาวหรือผ่อนซื้อ (Public Housing)
6. กลยุทธ์ในการนำแผนและผังไปปฏิบัติ (Implementation Strategies)
กลยุทธ์เปรียบเสมือนศิลปะหรือ software ที่ช่วยให้แผนและผังให้บรรลุความมุ่งหมายให้มากที่สุด แบ่งเป็นสามรูปแบบ
- การสร้างความเข้าใจร่วมกันโดยการประชาสัมพันธ์ รณรงค์
- การสร้างมีส่วนร่วมของประชาชน (Public Participation) เช่น การประชุม การประชุมเชิงปฏิบัติการ (Workshop) การประชาพิจารณ์ (Public Hearing) สำรวจความคิดเห็น (Polling)
- การประสานงาน (Coordination) เช่น ความร่วมมือระหว่างภาครัฐกับภาคเอกชน (Public and Private Partnership-PPP) ความร่วมมือระหว่างเอกชน การสร้างเครือข่ายจากความสัมพันธ์หรือความต้องการร่วมกัน (Networking)
- Public Private Partnership เป็นลักษณะของโครงการที่ภาคเอกชนร่วมกับภาครัฐ ในการจัดสร้าง ปรับปรุงและพัฒนา บริหารจัดการ สาธารณูปโภคและ สาธารณูปการขั้นพื้นฐานและบริการที่เกี่ยวข้องอื่นๆ ให้แก่ประชาชนภายใต้กรอบความเสี่ยงและระยะเวลาที่กำหนด “ร่วมลงทุน” หมายถึงต้องมีการร่วมลงทุนกับเอกชนไม่ว่าโดยวิธีใด หรือมอบให้เอกชนลงทุนแต่ฝ่ายเดียว โดยวิธีการอนุญาต หรือให้สัมปทาน หรือให้สิทธิไม่ว่าในลักษณะใด
การเลือกกลยุทธ์ที่เหมาะสมพิจารณาจากลักษณะของกลุ่มผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง เป้าหมายของแผนงานและระดับความร่วมมือที่ต้องการ
- การสร้างความเข้าใจร่วมกัน ใช้ในกรณีต้องการให้คนในพื้นที่ได้รับรู้ และเกิดการยอมรับโครงการหรือแผนงาน
- การสร้างมีส่วนร่วม ใช้ในกรณีต้องการให้คนในพื้นที่ทั้งรับรู้และให้ความร่วมมือในการทำกิจกรรมและการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงตามโครงการหรือแผนงาน
- การประสานงาน ใช้ในกรณีต้องการลงมือปฏิบัติ การพัฒนาหรือการดำเนินการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงพื้นที่อย่างเป็นรูปธรรม
สิทธิพร ภิรมย์รื่น (2016). กรอบและแนวทางการนำแผนและผังเมืองไปปฏิบัติสำหรับหน่วยงานท้องถิ่น. NAJUA: Architecture, Design and Built Environment, 24, 69. Retrieved from https://so04.tci-thaijo.org/index.php/NAJUA-Arch/article/view/45030
