Vad menas med Governance?
Avsändare: Örjan Svane, senior forskare
Denna text är en komplettering till den rapport som snart publiceras från Viable Cities (författad av Allan Larsson) med titeln ”Klimatomställning av städer — en svensk governance-modell för att öka takten i omställningen”. Syftet med rapporten är att förmedla erfarenheter till Viable Cities arbete med Klimatkontrakt 2030 och till EU:s motsvarighet Climate City Contracts. I fortsättningen av denna text diskuteras nyckelbegreppen Governance, System, Mål, Aktör och Backcasting.
Governance definition
I Viable Cites rapport och dess bilagor används följande definition: Governance är en form för att fatta och genomföra beslut där en myndighet, tex en kommun, behöver gå bortom det man har direkt rådighet över för att få till stånd förändringar. I det här fallet sker det genom samverkan med näringsliv, civilsamhälle och akademi, i byggande men också i förvaltning och brukande. Observera att HS2020 och ElectriCITY inte har någon direkt makt över något av det man föresatt sig att göra. Man är helt beroende av governance, alltså Governance utan Government.
Kommunens governance — utifrån och inifrån
Kommuner som skriver kontrakt om klimatneutralitet 2030 deltar i governance utifrån när de förhandlar med statliga myndigheter och Viable Cities om skärpningar i kontraktet. Men de viktigaste delarna i kontraktet handlar om governance inifrån, hur kommunen skall organisera förverkligandet av målet. Detsamma gäller bilagorna till rapporten.
System, systemomgivning och Mål
Systemet är det som berörs av en omställning genom governance. Det har en geografisk gräns, stad, stadsdel, osv., men systemet är det inom denna gräns som skall förändras, utsättas för innovation, ställas om. Omställningen är socio-teknisk: Den kräver omfattande förändringar både av byggnader och infrastruktur, men i lika hög grad av vanor och rutiner — hur människor förvaltar och brukar den byggda miljön.
Governanceprocessens mål skiljer sig mellan rapportens olika exempel: Sjöstaden hade ett miljöprogram 1997–2010 med det övergripande målet ”dubbelt så bra”, operationaliserat i en serie inriktningsmål; Djurgårdsstadens mål finns i ett motsvarande hållbarhetsprogram. HS2020 hade en serie visioner med tillhörande mål för 2020, medan ElectriCITY:s mål är ”klimatneutral Sjöstad 2030” med preciseringar i verksamhetsplanen. Viable Cities och EU:s övergripande mål är desamma som ElectriCITY:s, men varje stad som deltar formulerar sina egna delmål. I alla fallen är systemet detta, mera precist definierat:
Allt inom systemgränsen som systemets aktörer måste ställa om för att uppnå sina mål.
Systemets omgivning är sådant som underlättar eller försvårar kommunens agerande men som kommunen inte har egen rådighet över. Till exempel tillgången till klimatneutralt odlad mat eller tillhandahållandet av elektrisk energi utan klimatpåverkan.
Mål och Aktörer
När ett mål preciseras är det oftast möjligt att identifiera vem som direkt kan minska påverkan. Det kan vara en myndighet, ett företag, en annan organisation eller medborgarna som individer eller hushåll. Den aktör som har direkt rådighet när det gäller ett visst delmål är klimatomställningens (direkta) omställare. Därtill måste det finnas en samordnare, som Sjöstadens projektgrupp eller ElectriCITY ekonomisk förening. Men även aktörer som bara har indirekt inflytande behövs i omställningens organisation. Dessa är governanceprocessens överbryggare. Omställare, samordnare och överbryggare bildar tillsammans en governancemodell för ett visst konkret delmål.
Mål och governancemodeller
De flesta governancemodeller som förekom i Sjöstaden och nu används i Djurgårdsstaden ställer om systemet genom nybyggnad. Några av dessa stadsdelars mål kan bara förverkligas i förvaltning och brukande av det redan byggda, men byggandet ger förutsättningarna. För Viable Cities klimatkommuner är förutsättningen i stället densamma som för HS2020 och ElectriCITY, det gäller att ställa om det redan byggda, dess förvaltning och brukande.
Den enskilda governancemodellen i rapportens exempel härleds ur en likartad grupp av delmål i miljö- eller hållbarhetsprogrammet. Varje sådan modell visar vilka aktörer som i princip hade behövts för att förverkliga ett mål — de är alltså idealmodeller. De jämförs sedan med de faktiska modeller som användes i respektive exempel. Jämförelsen är grunden för en diskussion: Hur gick governanceprocessen faktiskt till, hur kunde den varit, och varför förverkligades inte delar av ett mål.
Den enskilda governancemodellen beskrivs enligt principen ”Katten på råttan på repet…” — som en aktörskedja. Denna kedja överbryggar gapet mellan de direkta omställarna (skolgossen) och samordnaren (mamman). Mellan dem finns överbryggarna (katten, råttan osv.) som behövs för att tillhandahålla de varor, tjänster, kunskap som de direkta omställarna behöver. I en sådan ideal governancemodell finns alltså alla aktörer som behövs för att samordnat ställa om systemet.
Eftersom delmålen har olika omställare, krävs en serie olika governancemodeller för att förverkliga ett helt program med flera mål. Modellerna skiljer sig också åt genom att kombinationen omställare — delmål kräver olika överbryggare. Men samordnaren är densamma. Målen tänks förverkligade efter en viss tid, ofta cirka tio år. Under denna tid driver samordnaren arbetet framåt i en governanceprocess, som alltså innefattar en hel serie olika governancemodeller, som kommer och går likt projekt.
Oftast är varje governancemodell sig lik över tid för varje delmål, men i verkligheten byts de enskilda företagen, byggherrarna, konsulterna osv. ut när nya projekt tillkommer. Även samordnarens och kommunens organisation, politiska majoritet osv. kan ändras över tid. Vidare: Nya medborgare, lokala företag och organisationer tillkommer när mer blir byggt eller genom in- och utflyttning. Samordnaren måste därför som en del av governanceprocessen identifiera dessa nya aktörer och dra in dem i de faktiska governancemodellerna.
Governancemodeller, mål och backcasting
Backcasting är en metodik inom framtidsstudier: Från ett framtida, svåruppnåeligt mål söker man sig baklänges i tid till nuet, och på vägen utforskas möjligheterna att uppnå målet. Tillämpat på målet ”Klimatneutral år 2030” utforskar man så många sätt som möjligt att nå det nödvändiga målet. Metodiken är användbar när en stad skall utforska hur dess institutioner, företag och medborgare skall agera för att staden skall bli klimatneutral år 2030. Man utgår från något delmål och utforskar parallellt och iterativt Vad som behöver göras för att staden/stadsdelen skall bli klimatneutral och Vem som är omställare och har direkt rådighet över dessa åtgärder. I nästa steg utforskas vilka övriga aktörer som behövs för att bygga en fullständig governancemodell, som har förutsättningar att förverkliga delmålet. Sannolikt behövs överbryggare i modellen, och helt säkert måste kommunen utse en samordnare, ett antal personer som tillsammans har goda förutsättningar att använda myndighetsutövning såväl som governance för att informera, övertyga och förhandla med omställare och överbryggare i flera olika governancemodeller. Erfarenheten från exemplen i Viable Cities’ rapport och tillhörande bilagor visar att både Vad och Vem går att härleda ur ett delmål. På så sätt kan man genom backcasting från ett delmål skapa en governancemodell med tillhörande omställningsprogram (Vem och Vad integrerade). När ett antal sådana modeller läggs in i en tidplan som sträcker sig fram till 2030 har man skissat en governanceprocess för omställningen till en klimatneutral stad.
Exempel på governancemodeller, från rapportens bilagor
Hammarby Sjöstads miljöprogram hade som samordnare en grupp tjänstemän från Stadsbyggnadskontoret, gatu- och fastighetskontoret, miljöförvaltningen och övriga berörda förvaltningar. Omställare var i första hand projektets byggherrar, entreprenörer och arkitekter.
Norra Djurgårdsstadens hållbarhetsprogram har en samordnare med liknande sammansättning som i Sjöstaden. I programmet nämns medborgarna som omställare, men i praktiken har man inte en organisation som överbryggar gapet från samordnare och omställare.
I rapportens bilagor finns flera exempel på governancemodeller med olika omställare och överbryggare, härledda ur respektive projekts olika delmål.
Viable Cities är ett nationellt program inriktat på innovation för klimatneutrala och hållbara städer. I satsningen Klimatneutrala städer 2030 — med verktyget Klimatkontrakt 2030 — samarbetar programmet med 23 städer och sju myndigheter för att snabba på klimatomställningen. Programmet får stöd i en gemensam satsning av Vinnova, Energimyndigheten och Formas. Viable Cities samordnas av KTH. viablecities.se
Denna text är en komplettering till den rapport som snart publiceras från Viable Cities (författad av Allan Larsson) med titeln ”Klimatomställning av städer — en svensk governance-modell för att öka takten i omställningen”. Rapportens huvudtext sammanfattar erfarenheter från tre exempel: Hammarby Sjöstads miljöarbete 1997–2010, Norra Djurgårdsstadens motsvarande nu pågående hållbarhetsarbete, och medborgarinitiativet HS2020 i Sjöstaden 1911–14 med sin fortsättning i ElectriCITY ekonomisk förening från 2014 och framåt. Erfarenheterna presenteras utförligare i två bilagor. I den första presenteras Sjöstadens “dubbelt så bra 1997–2010” och Norra Djurgårdsstadens hållbarhetsarbete som en serie governancemodeller infogade i varsin governanceprocess. Bilaga 2 har en gemensam governanceprocess för HS2020 och ElectriCITY. Detta blogginlägg är en komplettering till rapport och bilagor i form av en diskussion av nyckelbegreppen Governance, System, Mål, Aktör och Backcasting.
