從網際空間的管控性本質，談網路治理政策之挑戰
網路交易、網路行為是否可以管理、控制（以下簡稱管控），或是其可管控性之程度與特性為何，是攸關網路治理政策之根本議題。網路可以管控或部分管控，不全然是由政府進行；屬於政府管控部分，例如刑法「妨害電腦使用罪」、兒少法中關於防止兒童及少年接觸有害身心發展之網際網路內容的規定、電信管理法對電信事業與設施安全的管控等等，則由政府部門依法執行。
然而，例如使用Facebook時，諸如使用條款、資料政策、社群守則等，皆由其自行制定，並配合建置於其系統（程式碼）中執行；近日常聽到如跨境電子商務之金流或物流、跨境OTT如Netflix或愛奇藝等，政府無法可管，也無從管理。果真是政府無法管控嗎？要能有效管控網際空間（Cyberspace），有必要對網路的本質與發展歷程進行更深入的了解，了解網際空間的管控性本質後，才能掌握網路治理整體架構規劃的核心。
本文擬探討網際空間控制性之本質，及網路治理政策之挑戰。
網際空間之控制本質
Wikipedia對網際空間的概略定義為：「在電腦網路上所進行通信及呈現互動的一個概念環境」，即在電腦網路（網際網路）上所進行的任何通信、交易、瀏覽、遊戲、語音視訊等由人為所呈現認知的虛擬環境，都是網際空間的範疇。網際空間的灘頭堡、網際空間規模的大小、網路應用的豐富性與否等網際空間國度掌握，對一個實體國家的各方面發展與網際空間聯結日益重要。但此處不探討如何建構網際空間等技術問題，僅針對網際空間本質進行分析。
網際網路緣起於軍方網路，後延伸至學術研究，於1995年起才逐漸轉至商業應用。網際空間曾經應允沒有混亂出現的自由、沒有政府介入的管制，成為自由放任者烏托邦主義的天堂。然而隨著網路應用日益融入、影響日常生活，實體國家開始需要也想要介入管制，將其管控深入網際空間中；但介入廣度、深度不一，遂有政府管制者到底要在網際空間扮演何種角色之議題。
美國著名憲法與網路相關法律學者勞倫斯．雷西格（Lawrence Lessig）早在1999年就提出「電腦程式碼即法律（code is law）」，認為「網際網路的本質即是控制（Control）」，而非「網際網路的本質即是自由」。網際空間是由不同的程式碼建造、架構和用不同程式組成，以進行各種網路行為、交易、溝通的空間；本質上是人造的（非自然的），是由各種不同形式的人為程式碼所堆砌建構而成的人造環境。我們可以建構網際空間成為具有言論自由、保護隱私及安全等基本價值的空間，但也可以建構成讓這些基本價值消失的空間，因為它是人造的，本質就是控制，甚至是可追蹤性；這是雷西格教授全書論述最重要的基本精神。
以此觀念延伸，如何設計網際空間控制的結構、政府如何看待網際空間之控制、商業網路公司如何架構其程式碼的應用系統，就構成接下來二三十年的全球網際網路發展態勢。有的國家監管部門深切掌握網際空間的控制本質精髓，進行網際空間的完美架構設計與掌控，例如中國。某些國家的私營公司，則深切掌握程式碼即法律的控制本質，架構全球帝國般的網路應用服務，如Google和Facebook。雷西格教授以其遠見早在1999年即洞悉網際空間的本質，而中國及Google等大公司，儼然正在逐步實現其論述，讓該論述逐一成真，著實令人敬佩。
網路控制的三層架構概念
網際空間控制概念的思考，大都採用層次（Layer）架構，ICANN（全球網際網路名稱與數字位址分配機構）所提出的網路三層次架構概念，可以對網路的可控制性有較清楚的描述。網際網路運作之抽象概念，可以分為三個層次：
網路基礎設施層（Infrastructure Layer）
主要包括陸纜光纖、海纜光纖、衛星、無線（3G/4G/5G）、終端迴路及網路路由交換之網路交換中心（IXP）設施等。全球網路基礎設施層，有超過90%掌握在跨國私營公司手上，如Level 3、AT&T、Verizon、Vodafone、NTT等，在台灣則主要掌握在中華電信、遠傳、台灣大及有線電視業者手上。
本層的主要利害關係人，包括 GSMA（全球行動通訊協會）、IEEE、IETF、ITU、National ICT Ministries（國家資通訊部門）、Network Operator Groups（網路營運商群體）。
邏輯層（Logical layer）
主要包括根伺服器、網域名稱、IPv4/IPv6協定與位址、網路協定參數等。這一層大都是ICANN的核心職掌，但是一般非資訊專業人士比較不熟悉。
邏輯層比較抽象，它是連接基礎設施層與經濟及設施層之關鍵，也是網路行為管控的核心，是網路治理非常重要的一環。例如網路封包（packet：透過網路傳送的數位資料）、 網路路由（Routing：網路封包走的路徑）、網路品質（Quality：網路服務品質）等皆由本層處理。本層的主要利害關係人包括ETSI（歐洲電信標準組織）、ICANN/IANA、IETF、ISO、NRO/RIRs（網路資源及區域網路註冊組織）、TLD Operators（頂層網域名稱註冊機構）、W3C。
經濟及社會層（Economic and Societal Layer）
主要包括社群媒體、網路貿易、網路購物、數位製造、新聞媒體、視訊串流、電子郵件、行動APP、網路電話、雲端應用等數位經濟相關行為，這些行為大都經由應用程式碼，將業務邏輯及資料演算法內嵌其中，進而提供商業有效率的服務。另外如網路用戶衍生出之網路隱私、犯罪、智財侵權、言論／內容審查等社會層之議題，也大都呈現於此層。
本層的主要利害關係人包括：IGF、Technical Organizations（ISOC, W3C,…）、World Economic Forum（世界經濟論壇）、National Governments（各國家政府）、Civil Society（公民社群）、Intergovernmental Organizations （OECD,UNESCO,…）、Law Enforcement Agencies（執法機構）。
網際空間概略上就是由上述三個層次整合所構成。第三層的經濟及社會層之行為，可以直接規範限制，譬如電子郵件過濾（如某個人的郵件程式之過濾設定），或在第二層管制（如垃圾主機之IP封鎖）或第一層管制（如網段阻絕）。所有網際空間行為，基本上都可以透過三層次架構來管控；只要控制架構設計良好，就可能實現完美管控與追蹤。
網際空間之治理政策架構
網際空間即「電腦程式碼即法律（code is law）」，本質就是可控性，甚至是可追蹤性。可控制性即表示在某一特定的網際空間中控制行為能力的差異；有些結構設計可使得其行為更具可控制性，有些其他結構則讓行為較不具可控性。
雷西格教授在書中指出：市場、法律、架構及規範等四個力量，同時規範網際空間；而四個力量的總和，即是網路行為規範管制的力度。市場是透過商業利益之誘因來發揮作用，法律是透過施加處罰來發揮效果，架構是透過程式碼之應用來發揮功能，規範是透過社群施加的力量來達成目的。這四個力量的拉扯、平衡與交互作用，會與國家人民的基本價值觀相互平衡，而形成其國家之網路治理政策。
市場受到商業利益誘因的驅動，尤其是資本主義市場的狂掃，讓Apple、Google的市值超過很多國家GDP（蘋果市值是全台灣GDP的1.35倍）。架構是對應用軟體空間（Application Space）的管控行為，如作業系統、瀏覽器、加密模組、程式語言、電子郵件系統、社群媒體等。從網路發展歷程中發現，網路發展受到商業活動的快速驅動，而市場、架構大都掌握在非政府部門的商業組織手中；這些組織自行主導網路行為規範，或透過社群力量進而要求建立網路行為規範。相對的，法律主要由政府部門制定，但法律制定與修正曠日費時，諸多新興網際空間創新行為日新月異，政府部門與非政府部門在網際空間的管控角色，究竟是相互衝突或相輔相成，或相互合作到什麼程度，正是未來網路治理政策的核心脈絡。
近日發生實例
Uber個案
Uber進入台灣，無視既有交通監管法令，導致政府施以重罰，導致Uber最後暫停在台灣之服務；或有人論說，認為Uber仍然算是虛（APP）實（司機與車輛，不算入最終用戶）整合之創新服務，但是政府始終採取的是監管實體行為。事實上針對虛實整合服務的監管，除在實體行為層面之外，仍有網際空間行為之監管手段；網際空間監管架構要如何設計，例如要採取第三層、第二層、第一層或四種規範力量之平衡取捨，諸多監管概念作法不同，力道亦異。
網路交易稅案例
國稅局表示自2017年4月1日起，將展開網路交易大查稅；全面查核網路交易營業人否依規定辦理稅籍登記，以及是否有短、漏報營業稅。近年網路交易盛行，國內業者交易型態多元，行動裝置和支付系統越趨普遍，消費者透過網路購物已成風氣，個人或營業人大量從國外進口貨物，透過Facebook、LINE、Airbnb等APP應用程式銷售貨物或勞務。
網路購物有部分是虛實整合，有部分是純虛擬行為，如FB上的網路廣告純屬虛擬行為。有很多人認為網路購物、網路廣告，尤其是全球跨境商務，政府課不到稅，也無法施展作為，但是否真的如此？如就網際空間的控制本質，及三層次的網際空間三層次架構來看，如經良好管控架構設計，針對設籍、稅收這一部分，拿捏四個規範力量即三層次架構的各種可能機制，仍可以有很好的治理管控空間。
網路假新聞案例
近日假新聞議題備受關切，Facebook在2017年1月11日宣布推出「The Facebook Journalism Project」，即為Facebook新聞計畫，要跟全球的媒體以及新聞工作者合作，讓Facebook變成一個對媒體和讀者都是有意義、有幫助的平台，傳播有價值的內容。2017年4月6日唐鳳表示，網路假新聞氾濫，多元意見是解方，政府不必插手管制。
從這個案例看，全球網路公司自行主導規範新聞篩選，然後將篩選演算法內建於其程式碼中執行，將會變成常態；另外也有建議提升使用者網路素養，即使用者如何提升在網路自行判斷之能力，亦可舒緩不實訊息之影響力。雖然一般認為政府不必插手管制，網際空間類似案件只要透過輿論及社群的意見，即能逐漸形成私營公司的自我管制機制；但如以網路三層次架構及四個規範力量之分析，顯然市場、規範及程式碼，遠遠超法律規範之力量。因此政府可以做的事情就非常清楚，應強化與私部門合作之設計，方能規劃建構出符合網路治理之監管架構與範疇。
網路治理政策發展之建議
當談到網際空間本質為控制時，容易讓人想到過去大政府施加之控制，常為自由民主價值所不齒；但網際空間三層次本質如是，暫與價值觀無關。熟悉網路控制本質，無關網路監控、審查等惡質手段。
從本文三個層次架構及四個規範力量（市場、法律、架構及規範）分析，可以看出這四個力量的拉扯、平衡與交互作用，會與一個國家的人民的基本價值觀相互平衡。因此一個國家網路治理政策，就是在三個層次及四個力量之大架構下，如何取得平衡？法律的力道要多少？鼓勵市場發展的力道要多大？公民社群規範成熟度會如何？及科技技術（程式碼）發展的水平又如何？ 因此對我國發展網路治理政策有下列建議：
- 熟悉網路三層次架構及四個規範力量概念，徹底了解網際空間可控制本質：那些掌握在商業機構手上，那些公民社群可以發揮規範力量，那些可以經由程式碼控制，其餘的才是法律可以施力之處。
- 政府制定網路治理政策時，建議應同時整體考量及評估網際空間的三層架構、四個力量，而且其範疇通常會是跨部會、跨部門一起合作；例如跨境稅收應同時整體考量，除法律修正外，市場合作、公民規範、程式碼架構等，應一併規劃設計；然後在四個力量、三個層次中進行平衡取捨，最後才形成可執行的政策。
- 從過去網路發展歷程觀之，現行網際空間之規範力量，仍然是市場、規範、程式碼三部分加總起來，遠遠高於政府法律之規範力量。因此，政府亟需建構一個對商業、對社群、對科技發展更為友善之環境，甚至政府部門應有專責部門、專責人員，對網際空間之市場、規範、程式碼進行合作與推展，尤其是市場部分。政府對民營市場主導力量的深入了解與協同合作，即PPP（Public-Private Partnership）模式的落實，對網際空間的有效規範更形重要。
