(圖片來源/顏誌君;攝影/廖家瑞)

誰的「自辦」重劃?黎明幼兒園園長到底在抗爭什麼?|沃草社會視

作者/顏誌君,東海大學社會所、黎明幼兒園保留行動成員

黎明幼兒園園長林金連,為抗議幼兒園可能遭強拆,多次向政府陳情表達心聲,也讓這起因「自辦市地重劃」而發生的爭議受到社會關注。9月11日台中高等法院判決黎明幼兒園敗訴,更是再次宣告幼兒園很可能會遭到拆除。為何一座在南屯經營四十多年的私立幼兒園,面臨拆屋的命運?究竟「自辦市地重劃」是怎樣的制度,黎明幼兒園為何會捲入這起長達十年的市地重劃爭議?

自辦市地重劃是地方政府進行都市計畫、開發土地的重要工具,但對開發區域常造成重大影響。以幼兒園所在的黎明重劃區為例,兩千多位地主參加重劃後,只有一位私有產權地主還能住在原地,重劃區範圍內,舊有的景觀全被新蓋的豪宅、公共設施取代。

對原來住在當地的居民來說,因重劃區定位為「小豪宅區」,無法負擔大幅上漲的地價,只能遷移到更邊緣的都市地區;而重劃區裡原來的老村莊產權零細,按照重劃制度,地主原持有的土地扣掉重劃區內共同負擔的公共設施土地面積後,如果沒達到「最小分配面積」,只能選擇領錢離開。隨著原來的村莊、住宅因重劃被拆除,居民都搬離,一個有歷史、居民情感的社區,就這樣「打掉」但沒得「重練」。

「開發商」的自辦市地重劃?

市地重劃,相較「區段徵收」、「都市更新」,像穿上隱形斗篷的人,開發大量土地,但民眾對這件事的理解和關注卻相對很少。

進一步來看,市地重劃又可分為「公辦市地重劃」及「自辦市地重劃」,前者是地方政府主導進行大範圍開發;後者,則是「地主」代替公辦重劃中地方政府的角色,進行重劃開發。以公辦市地重劃來說,在90年代更造就整座台中市的開發,幾乎歷任市長都積極推動。以地主為導向的自辦市地重劃,跟公辦重劃又有什麼差異呢?

台中市市地重劃範圍示意圖(作者提供)

1986年,台中市開始為市地重劃暖身,市政府進行第一次都市計畫通盤檢討,重新檢討台中市既有的都市計畫,以因應未來都市生活。但因涉及範圍過大,內政部因此將台中市這項都市計畫區分為「優先發展區」及「後期發展區」。

優先發展區開發台中市中心到文心路的環狀區域。後期發展區則因列為「暫時禁建」,引發當地居民諸多反彈。直到2004年,內政部都委會決議解禁後期發展區,並改名為「整體開發單元區」,採「自辦重劃」方式,這便是目前常聽到的單元一、單元二中「單元」的由來。

後期發展區一解禁,隨即傳出不少開發業者搶進重劃區買地以獲得地主身分,拿到進場做自辦重劃開發的入場券。這個現象凸顯了,自辦重劃的開發主體不一定是長期居住的地主,也很可能是有錢、有勢力的開發商,背後則是政商、地方派系的延伸。

重劃暗黑實錄:黑影幢幢的黎明開發案

因黎明幼兒園而爆發爭議的台中市黎明重劃區,「籌備會」是2006年發起,2008年成立「重劃會」,由長億集團主導的富有開發公司取得開發權。

根據內政部2006年制定的《獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法》(後於2017年7月有所修正),只要7人或過半數的地主即可發起成立籌備會,這表示只要7個人,就能決定黎明重劃區內2600餘位地主是否參與重劃。籌備會成立後,需向台中市地政局申請核定重劃範圍,意指重劃範圍內的地主可能在沒接獲通知、沒表達參與重劃的意願下,就成為重劃會的成員。

《獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法》規定自辦市地重劃程序修法前後對照(圖片來源/焦點事件;製圖/孫窮理)

重劃會成立後,需提出重劃會章程草案及重劃計畫書,將後者公告,並在公告後兩個月內召開第一次會員大會。但第一次會員大會只需要藉由幾項決議,就能賦予重劃會辦理重劃的合法性基礎,包括理監事選舉、審議章程與重劃計畫書。

重劃會在成立之初,開發商的人馬就已開始對遊戲規則和主導權進行掌控,加上《獎勵重劃辦法》第13條第3項規定,會員大會任何事項的決議條件是「全體會員1/2以上,及其所有土地面積超過重劃區總面積1/2以上之同意」,只要開發商在首次會員大會中提出的理監事人選、審議章程與重劃計畫書都通過,就代表開發商主導的重劃會,藉由控制會員大會與重劃理事會,掌握了重劃區的圈地權、配地權、規劃權、財務權、估價權及永不退場權。

重劃會掌握開發的重大權力後,再逐步製造居民的共識,這時就算有地主對土地重劃的意見分歧,甚至不想參與重劃,卻已沒有退場機會。

十坪地塞七百個地主 重劃亂象叢生

除了開發商主導籌備會及重劃會的組織、規則所產生的問題,自辦市地重劃還衍生許多亂象。譬如,黎明重劃區的土地所有權人中,被發現有「人頭」灌水的狀況,一塊10坪的土地被塞進712位地主,而這一批「奈米」地主就佔掉重劃區私有土地所有權人總數近1/3。

另外,據最高法院調查,黎明重劃會第一次會員大會,在選舉理監事上採「無記名投票」,這使得有多少地主參與會議、各自擁有多少土地,難以查證,明顯違反《獎勵土地所有權辦理市地重劃辦法》中雙門檻(即全體會員1/2以上,其所有土地面積超過重劃區總面積1/2以上之同意)的決議條件。另外,法院調查也發現當天會員大會沒有印製選票、投票行為。這些事證,都指向黎明重劃會自2008年成立後所做工程及配地處分,沒有合法基礎。

黎明重劃區的案例,凸顯自辦市地重劃無法發揮該有功能,原因出在制度有重大缺失、存在許多縫隙,讓開發商在整體開發單元區解禁後,先是搶進計畫區買地成為地主,又在《獎勵土地所有權人辦理重劃辦法》的規定之下,讓少數決定多數;籌備會成立期間就劃設且核定好重劃範圍,以及人頭地主灌水影響會議真實性、合法性,也是嚴重的問題。

黎明重劃區的問題並非個案,上面提到的爭議除了在台中市自辦重劃案中普遍存在,桃園市也出現類似問題。雖然,大法官於2016年釋憲,宣告自辦市地重劃「籌備會」只要七人以上就可成立門檻太低、權力太大,條文違憲;去年7月,內政部發布新版《獎勵土地所有權人辦理重劃辦法》,將籌備會成立門檻拉高到「3/10面積及3/10人數」的地主,並修正其他問題,但仍須防範可能的法律漏洞。黎明幼兒園【1】及其他類似案件,因制度缺失而受到的傷害,也應受到政府關注、並找出補救方法,臺灣社會跟保障居住權的差距,才會再拉近一些。


【1】欲知黎明幼兒園自2016年11月擋拆後抗爭及制度司法脈絡,請見「黎明幼兒園保留行動」臉書專頁。


參考資料

  1. 王振寰,1996,《誰統治台灣?轉型中的國家機器與權力結構》。
  2. 自由時報,2016,〈中市黎明自辦重劃傳弊 楊天生父子請回〉(2016/12/16)。
  3. 楊友仁,2018,〈重劃區瘟疫、壟斷地租與共識製造 、壟斷地租與共識製造:台中自辦市地重劃的案例〉,第七屆海峽兩岸經濟地理學研討會論文 。

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