是大型民意調查還是主權在民的象徵？剪不斷理還亂的公投效果（下）
作者／劉家丞，早稻田大學法學研究科博士生
在前一篇文章中，筆者簡單探討了「公投法究竟有沒有事實上的約束力」這個問題，並且主張只有當人民重視公投結果，願意透過選票制裁不遵守公投結果的政黨或政治人物時，公投才獲得真正的事實上約束力。
另一方面，我們也必須承認，有時候並不是政府及立法機關不願意依照公投結果施政或制定法律；而是現實中存在著許多不同的法律體系甚至是國際制度，公投的結果自然有可能與這些制度產生矛盾。例如：能否透過公投制定出違反憲法的法律（同性專法公投案的違憲疑慮）；或者能否透過公投要求政府違反國際協議、甚至片面撕毀國際條約（反核災區食品公投案違反WTO規章的疑慮）。此時，該如何決定公投結果與其他制度間的優先順序，正是以下要處理的第二個問題。
最終，必須面對的第三個問題則是，「公投內容的範圍究竟包含到哪裡」。這次公投通過後，很多人發現自己所支持的公投內容，與政府所認知的公投內容存在有相當大的差異，遂產生「政府不遵守公投結果」的種種聲浪。然而，會發生這樣的問題，究竟是源自於民眾誤解了公投的效力範圍、還是政府曲解公投內容、或者是公投案本身就存在著模糊地帶；我們又該如何避免因為人民與政府對於公投內容認知上的落差，造成公投公信力的減損。
公投的外在侷限性
公投結果和其他制度之間，到底誰該被優先執行，這涉及到公投制度與其他制度間的複雜關係。如同先前所述，公投是「直接民主」的彰顯，在政治理論的理念中，可以說是國家統治正當性的來源，照理來說應該具備相當崇高的地位。然而，民主國家並非只有「民意」這個正當性來源，存在於國家內部的「憲政秩序」與「法律體系」；或是受限於國際關係的「國際協定」與「人權規約」等，也都是決定國家什麼應該做、什麼不應該做的基本原則。當這些正當性來源有所抵觸時，又該怎麼處理呢？
如果依照筆者自身的想法，公投內容應該也是存在著界線的。這不光是基於人民往往忽略必須尊重少數族群權益的核心價值、或往往無視於國家仍然必須與國際正常來往的現實考量。一方面更是源自於上個世紀以來，納粹政權或種族主義者不斷透過多數暴力，禁止少數族群獲得基本權利、甚至任意剝奪少數族群應有權益的慘痛教訓。
多數決民主必須有其界線，憲法中的平等與各種人權條款，就是那一條不應該透過多數民意即輕易跨越的界線。同時，這個地球上也不再有任何一個國家可以單純仰賴自己國內的生產滿足所有需求，國際間的來往與交流成為國家能夠存續不可或缺的一環。因此，我們也不應該放任多數民意制定出違反國際條約或協定的法律及政策（必須強調的是，反對簽署兩岸服務貿易協定並不符合這樣的情況，因為不簽署並不會違反任何國際條約或協定），造成台灣被國際社會裁罰甚至邊緣化。
小結：公投事前違憲審查制度的必要性
可惜的是，現行公投法中並沒有任何行政機關或人民團體，有權利在發現公投內容有可能違反憲法、或有可能違反國際條約時，提出停止公投程序甚至讓該公投提案被否決。確實，過去公投審議委員會的黑紀錄令人難以放心把這個重要的把關責任交給行政單位手上；但這不代表著我們應該放任任何公投成案。對此，筆者所能設想到最好的解決方案是，重新修正公投法，將公投提案是否違憲、或是否違反相關國際條約的事前審查法制化。而既然攸關於公投提案是否「違憲」，或許交由唯一具有解釋憲法權責的「憲法法庭」來進行，會是最沒有爭議的選項吧！
事前確定具體效力範圍與避免宣傳造成的誤導
最終必須處理的是「公投效力範圍」的說明。這個問題其實明顯取決於「公投提案內容是否明確」、以及「宣傳公投時所使用的文字」。簡單來說，如果公投提案內容越是明確，標的越是清楚，則對於「公投效力範圍」認定的差異也會越小。相較於此，如果從一開始宣傳公投時，就使用了錯誤、曖昧甚至具有誤導性質的文字，則支持民眾心中所設定的公投效力，將會與公投案實際能夠達到的內容相去甚遠。
以「以核養綠公投案」為例，公投的目標相當清楚，是廢除電業法有關「非核家園期限」的具體規定，因此所能夠得到的效果就是讓該具體規定失去效力。然而這樣的公投目標理應不包含「終止蔡英文政府實現非核家園」的政策走向，因為讓「在2025年前應停止所有核能電廠運轉」的規定失效一事，與「台灣應繼續採用核能」一事間，仍然具有著相當大的差距。但「以核養綠」在宣傳時，卻不斷使用「應重啟核電」或「非核家園不可行」等說法，很有可能導致人民對於公投的認知與公投實際範圍產生落差。
同樣的情況也發生在「同性專法公投案」，當初中選會為了解決本公投案可能違憲的嫌疑，建議將題目修改為：「你是否同意以民法婚姻以外形式保障同性經營永久生活權益」。然而，所謂「經營永久生活權益」的文字其實出自於大法官釋字第748號解釋的理由書，用以說明「婚姻自由」的基本內涵。因此，就算是本公投通過後，所能達到的效果也應當侷限於「用民法的婚姻制度以外的其他制度，來保障同性婚姻自由」。不過，部分支持者所接受到的資訊，卻是公投的效力卻遠遠包含了「用婚姻以外的名稱，來保障同志經營永久生活的權益」。因此最終造成公投效力上的爭議。
小結：事前確認制度引入的必要性
要解決這個問題，制度上必須從事前就明確界定公投提案的內容和效果，並且讓行政或立法機關說明當這個公投通過後，自己應該要採取的對策。如果這個對策不符合提案人原先設想的公投內容，則必須要求提案人修改公投主文，直到完全符合自己心中所想的定義為止。如此一來，不但能夠讓公投內容明確化，避免事後提案人、支持者與行政、立法機關認定上產生齟齬；更可以透過行政與立法機關的公開說明，讓人民清楚這個公投案通過後，將產生的具體影響與效力，就算事後有所不滿，也因為資訊早已公開而失去爭執的正當性。不過必須強調的是，目前公投法並不存在這樣的制度，希望之後修法時能夠加以完善。
結語
以上是筆者針對這次公投中，有關「公投效力」所產生的三個主要爭議，自己的淺見與可能的解決方案。若是大家對於該如何讓公投制度更加完善有興趣，也歡迎提出且進行討論。正如同沃草長期致力於公民參與一樣，良好的公共政策與法律制度源自於民眾的關心與議論的積累。
