【2020大選專欄：我們與政策的距離 — — 居住篇】不應只是口號，社會住宅的限制與挑戰
社會住宅（下稱社宅）在近年成為許多民眾改變居住困境的期望，然而推行過程卻遇到工程進度不如預期、配套措施不完善等種種問題。蔡英文的社宅政策進行到第四年，全國已完工的社宅佔全國住宅只有 0.174%。臺北市作為居住需求最大的都市，市長柯文哲在 2014 年競選時喊出「四年 2 萬戶、八年 5 萬戶」的承諾，執政第五年卻僅有 19,802 戶。2020 年總統大選在即，總統候選人皆提出居住相關政策，讓年輕人能在臺灣安居樂業，居住權的保障成為政府重視的議題。當初旨在解決青年居住需求的社宅政策，發展至今納入弱勢群體的居住需求，並加入社區總體營造的設計。然而，社宅功能越來越多樣、制度也越來越複雜，延伸出的相關問題，也勢必須經歷檢討。
從市場調控到政府介入提供居住場所
臺灣自 1980 年第一次空屋調查開始，空屋率便維持在 13~17% 左右。翻開內政部營建署於 2005 年訂定的整體住宅政策，可以發現當時政府面對房屋市場供需失衡、價格波動大的因應方式，以優惠購屋貸款為主。當時高達 13.9% 的空屋率使政府的居住政策傾向鼓勵民眾購買房產，以「住者有其屋」作為政策目標，透過購屋低利貸款、強化市場資訊透明等方式，在不介入市場機制的前提下，回應民眾對居住問題的不滿。
事實上，政府在整體住宅政策中，更列出了「各類型住宅在其市場供給已足夠的前提下，政府不宜再直接興建及獎勵投資興建該類型之住宅」的政策方針。然而，無論低利貸款或租金補貼，皆無法有效解決懸宕於臺灣房屋市場已久的問題。2009 年行政院舉辦的民怨調查中，居住問題位居榜首，臺灣人民面臨買不起房以及且惡劣的租屋環境，對於政府居住政策的不滿逐漸上升。除了優惠貸款的資格限制與婚姻掛勾外，遲遲無法改善的高房價問題，仍使年輕人在居住品質與權利上未獲得保障，臺灣的房價所得比從 2002 年的 4 倍左右，至今年已上升為 8.79 倍。
長期關注居住議題的 OURs 都市改革組織研究員詹竣傑指出，現今政府願意蓋社會住宅，其實歷經了長期的居住議題變革。當 2009 年民怨調查結果出爐，政府已經無法逃避「房價過高」是一個社會議題，但隨之政府評估社會住宅不應由政府主責，便出現「合宜住宅」政策。直至後來合宜住宅政策未能達成預期效果，政府開始思索社會住宅政策應由中央政府或是地方政府主持。經過多次辯論以及溝通，才有 2016 年中央政府的社會住宅政策出現。
其餘供給方式：包租代管與租金補貼
面對急迫的居住需求與民眾壓力，自 2010 年開始各候選人開始將社會住宅納入自己的政見中。內政部在 2017 年之政策規劃中，計畫直接興建 12 萬戶、包租代管 8 萬戶供給社宅，而柯文哲在第一任期則提出「四年 2 萬戶、八年 5 萬戶」的政見。臺北市府都發局住宅企劃科政策股股長 黃于哲解釋臺北市政府的社宅政策，「當時 5 萬戶公共住宅經過這四年的盤點之後，除了說公共土地的部分是有限的，第二個部分我們也發現到原本沒有發現到的問題，就是民間還有很多的空屋。」後來才注意到民間剩餘空屋的臺北市政府，改以配合內政部的包租代管政策，並延續 2005 年起的租金補貼政策。
詹竣傑認為包租代管有助於改善臺灣地下化嚴重的租屋環境，「我們一直以為高房價是很大的問題，其實並不完全，高租金才是問題」租屋供給數量增長後，房客將能有更大的談判籌碼，使租屋不再只是買房前的過渡階段，而得以成為一種長期的選擇。詹竣傑指出，「租屋市場的改善，一個是讓房子出來，另外是專業的服務，我覺得這個（包租代管）是第一個，可以讓租屋的市場比較好。」
然而，包租代管政策雖然主打提供房東稅率優惠，但黃于哲提到，「最大的問題其實就是，我們要打破傳統的租屋－地下的租屋市場，就是房東因為不想要繳稅，他不想要曝光。」少有房東願意冒著曝光的風險加入，寧願繼續維持地下交易，是以推行至今全國僅成功媒合 5,008 戶。臺北市議員林穎孟認為，「那些空屋到底房東會不會願意拿他的空房子來租人，這是一個問題。然後它是不是真正符合家庭（需求），這也是一個問題。」
至於租金補貼，則遇到房東可能因為知悉房客領有補貼而漲房租，使房客實際支付金額未因補貼而減少之問題。林穎孟提到，「租金補貼是給你錢，但實際上到底房東會不會漲房租啊等等這些的，都是現階段法律沒有辦法處理的。」
針對近年多元的居住政策，黃于哲回應，「居住的協助，本來就不限於接受政府直接來蓋社會住宅。我們用這樣不同的方式其是滿足不同的需求。」他認為包租代管或租金補貼適合年輕人或一般家庭，而政府興建之公宅則適合弱勢族群。
年限限制使住民難以獲得穩定保障
在社宅承租年限上，各縣市政府也多比照內政部興辦規範，設定三年之承租期限，並得以續租一次。另針對符合資格之弱勢者，則最長租賃期限可延至十二年。然而，詹竣傑質疑期限過後這些社宅住戶是否即有辦法負擔外面高額的房租，「那十二年是怎麼來？就是他們覺得十二年大概是小朋友長大，我覺得這可能是一個說法。… 十二年後不會搬出去，像獨老啊，你要把他弄到哪裡去？」
針對社宅承租年限所產生之問題，黃于哲表示，「我們對於社會住宅的是一個階段性的協助，就是說階段性的協助再加上我們現在社會住宅的數量還有限，希望有讓更多人來住，所以可能沒有辦法住太久。」六年與十二年的年限設計是綜合評估現有社宅數量以及需求後所產生之妥協。針對年限到期後仍有補助需求者，都發局表示會以鼓勵申請包租代管或租金補貼代替。
對此，詹竣傑認為長期而言社宅應取消年限，使其真正回應弱勢需求，「像安康的低收他們大部分是養了很多小孩，那小孩子長大之後，通常就會被迫要搬出去，那搬出去的時候這個中間（過程）是很辛苦的。」建議可參考日本作法，定期評估住戶財務狀況，依照財務狀況調整租金以及決定居住資格。
對社宅在數量上以及需求上相互傾軋的困境，林穎孟認為政府應該首先兌現當初承諾，由政府興建社宅，並應使社宅數量至少是全市房屋占比之 5%。林穎孟表示，「達到那個 5% 的時候，如果真的達到也許年限是可以變長。」
定位不明的社宅政策
社宅服務對象也會影響供給方式與年限的設計。顯而易見，弱勢住戶與青年住戶所對應的住宅類型與年限限制應有所差別，但是臺灣社宅的居住對象比例分配，以及相應的措施，並沒有在現今的規範中看見一個明確的規劃。
詹竣傑回顧社宅的席次分配，「當然這中間有很多政治的過程，剛開始只有 10％（給弱勢戶）。那我想說我們花了那麼多錢蓋了社會住宅，我們到底是要給誰啊？」臺灣的房屋租售市場租金、房價過高，或是居住條件惡劣、租屋市場不透明等問題，使得青年無力負荷。詹竣傑說到，「青年的社會形象稍微正面一點，所以當時才會選擇說社會住宅大部分給青年，然後少部分給一些弱勢，可是其實外國的社會住宅通常不是這樣子，他們通常是給弱勢住。」
經過相關團體多年與政府的討論，現今住宅法第四條規定，社會住宅至少需規劃 30% 作為弱勢保留戶，並提供「一定比例」的戶數予未設籍該縣市但在當地就學、就業者。理論上，除了 30% 強制規定的弱勢保留戶，餘下的 70% 皆可由縣市政府自由運用。
林穎孟認為面對弱勢者的居住需求，政府應該落實「興建」公宅的承諾，「地方政府能做，那就是要蓋到 5% 這麼多，我認為才有讓這些負擔不起的居民有可以拿到他的居住權利。」全台北市目前約有四萬兩千戶弱勢家庭，若依照現行台北市公宅普遍採取的 35% 弱勢保留戶計算，則需要興建十二萬戶社宅因應，目前的 19,802 戶顯然遠遠不足。
除了弱勢戶外，臺灣的社宅則同時要回應青年的需求。黃于哲指出，現今北市府的社宅居住者超過 50% 是 45 歲以下的年輕人。詹竣傑指出居住問題背後隱含的世代不正義，「我們談的居住議題，其實背後談的也是分配，就是土地的資源是有限的，沒有辦法再長，所以這個資源他是特定被壟斷的。」
然而面對青年居住需求，既有的政策也無法良好回應。臺北市作為工作與就學外來人口眾多的城市，社宅中就學就業者以及青年創新回饋戶所佔的比例則分別只有 5% 以及 7％，全國性的住宅法則沒有相對應的政策提出。未來政府應更仔細考量相關政策，並針對不同族群設計相應的年限限制及租金分級，以符合青年居住需求、保障弱勢居住權益。如林穎孟認為，「等到青年有一定的經濟能力的時候，那他就不能租，也許可以再去改變那個規則。」
社宅應有更完善的規劃與定位
截至目前為止，全臺的社宅數量仍佔整體住宅不到 1%。詹竣傑認為社會住宅其實沒有解決高房價的問題。社宅能產生的效果終究有限，應搭配對於租屋與購屋市場的健全，才能真正改善台灣整體的居住問題，而社宅政策則應有更明確的角色定位。詹竣傑最後提及，「社會住宅的定位是社會的最後的一個保障，而不是把所有的期待都在它身上，就是真的沒有辦法的人才去住。」
然而，社會住宅不論作為弱勢的最後保障，或者青年暫時安身立命之處，在戶數分配、居住年限以及興建數量三個問題夾擊下，究竟在未來要如何回應這兩族群的需求，仍然有待執政者更完善的調整與規劃。
文字：羅宛庭共同採訪：王翊帆、邱勻芃、鄭以琳編輯：黃怡菁
