Klybeckplus-Beteiigungsveranstaltung vom 24.9.2016 (Pressestelle Klybeckplus)

Partizipationsverfahren Klybeckplus — wie weiter?

An den Beteiligungsveranstaltungen der Planungspartner Klybeckplus und an den Anlässen des Vereins Zukunft.Klybeck sind Form, Stellenwert und Reichweite der Mitwirkung der Bevölkerung immer wieder ein Thema. Der folgende Bericht beschreibt, wie wir vom Verein Zukunft.Klybeck die Partizipationsangebote wahrnehmen, und — gestützt auf Ergebnisse unserer Veranstaltungen — wie sie verbessert werden könnten.

Es gibt in der Schweiz bereits eine lange Erfahrung mit Partizipation in der Raumplanung und Stadtentwicklung, untermauert durch wissenschaftliche Reflexion und umfangreiche Literatur von ausgewiesenen Expertinnen und Experten für die Gestaltung derartiger Prozesse. Zukunft.Klybeck steuert einen Erfahrungsbericht bei. Wir wollen aufzeigen, was aus Sicht der Bevölkerung notwendig und wünschenswert wäre, um die Mitwirkung und die Glaubwürdigkeit zu verbessern. Wir wollen alle ermutigen, sich zu beteiligen und Beteiligungsmöglichkeiten einzufordern.

Stufen der Partizipation (Grafik des Autors nach einer Volage des US Army Corps of Engineers)

Grundlagen

Die Verfassung des Kantons Basel-Stadt garantiert der Bevölkerung Mitwirkung bei wichtigen städtebaulichen Vorhaben (§ 55). Details sind in einer Verordnung geregelt. Die Quartierbevölkerung muss ‘besonders betroffen’ sein. Verfahren können von Quartierorganisationen oder von der Verwaltung angestossen werden.

Im Fall Klybeckplus haben die Planungspartner (Kanton Basel-Stadt, vertreten durch das Baudepartement, Novartis und BASF) in der Planungsvereinbarung (PDF) vom 17. Mai 2016 folgendes festgehalten: “Die Öffentlichkeit wird von Beginn an über den Planungsprozess informiert. Eine frühzeitige Bürgerbeteiligung ist vorgesehen.” Unter dem Zwischentitel “Kommunikation” steht in der Vereinbarung: “Die Parteien sind sich über den Stellenwert der Kommunikation und der öffentlichen Mitwirkung bewusst …Die Öffentlichkeit (Politik, Gewerbe, direkte Anwohner, Quartiervertreter etc.) soll frühzeitig in den Planungsprozess mit einbezogen werden.” Im Organigramm ist Stadtentwicklung und Quartieranliegen als eines von mehreren Themenfeldern auf der operativen Ebene aufgeführt.

Seit dem Abschluss der Planungsvereinbarung wurden mehrere Informations- und Beteiligungsanlässe durchgeführt.

An den teils ganztägigen öffentlichen Beteiligungsveranstaltungen der Planungspartner haben jeweils über 150 Menschen teilgenommen. Über 800 Abonnenten lassen sich per Newsletter informieren (Angaben der Planungspartner, E-News 11–12–2017 PDF). Am 21. November 2017 stellten die Planungspartner die Syntheseplanung zum Projekt Klybeckplus vor. Im Planungsverfahren Klybeckplus ist Ende 2017 die erste Planungsphase abgeschlossen worden, ebenso die erste Phase der Partizipation.

Die Behörden bzw. die Planungspartner haben angekündigt, dass die Bevölkerung auch in der folgenden Planungsphase einbezogen werden soll (E-News 11–12–17 PDF ). Wie genau, ist derzeit (Oktober 2018) offen. Gemäss Angaben der Behörden sollte im ersten Halbjahr 2018 ein Bericht über das bisherige Planungsverfahren mit Anträgen an den Regierungsrat zum weiteren Vorgehen (Vertiefungsstudien) erstellt worden sein.

Die Unterlagen zum Planungsverfahren, die Ergebnisse der Syntheseplanung und die Berichte zu den Beteiligungsveranstaltungen sind auf der Website von Klybeckplus dokumentiert.

Verein Zukunft.Klybeck

Im Anschluss an die erste Beteiligungsveranstaltung gründeten ein paar Teilnehmer den Verein Zukunft.Klybeck. Dieser setzt sich für eine nachhaltige und umfassende Beteiligung ein. Der Verein führte mehrere Veranstaltungen in Eigenregie für die Bevölkerung durch:

  • Am ersten thematischen ‘Social Muscle Club’ am 25. März 2017 — ein niederschwelliger, unterhaltender Anlass, um in Austausch zu kommen und sich neu zu vernetzen — trafen sich ca 80 Menschen in ungezwungener Atmosphäre zu einem ersten spielerischen Gedankenaustausch über die Möglichkeiten von Stadtentwicklung.
  • Am dreitägigen HackKlybeck des Vereins Zukunft.Klybeck haben über 250 Menschen mitgewirkt und es sind über 20 Projektideen entstanden.
  • Die Crowdsourcingkampagne des Vereins Zukunft.Klybeck brachte über 7'800 CHF zusammen und übertraf die Erwartungen.
  • An der Podiumsdiskussion des Vereins Zukunft.Klybeck am 9. März 2018 haben 100 Menschen teilgenommen. Dort wurde festgehalten, dass Partizipation eine Voraussetzung für eine erfolgreiche Entwicklung des Areals ist.
  • Am Workshop HackKlybeck2 — die Versammlung am 10. März 2018 — haben 20 Personen teilgenommen. Dort wurden unter anderem Ideen für die Weiterentwicklung der Partizipation im Klybeck entwickelt (Siehe weiter unten “ Kapitel ”Anliegen von Zukunft.Klybeck für die weitere Beteiligung”).
Workshop von Zukunft.Klybeck für Leute mit migrantischem Hintergrund: Rundgang ums Klybeckareal
  • Am 17. März 2018 veranstalteten wir den eintägigen Workshop ‚Deine Stadt — deine Idee!’, der sich speziell an MigrantInnen aus den umliegenden Quartieren richtete. Es nahmen insgesamt ca. 50 Personen teil. Die Erkenntnisse des Workshops sind veröffentlicht und wurden Anfang Mai den Teilnehmern in Form einer Lesung und Visualisierungen von Mitarbeiterinnen der FHNW präsentiert.

Feststellung

Das Interesse der Bevölkerung an der Entwicklung des Klybeckareals und die Bereitschaft, sich zu engagieren, sind sehr stark und in breiten Teilen der Bevölkerung deutlich vorhanden. Es kann von einem grossen Potential gesprochen werden.

Erwartungen an Beteiligungsverfahren

Der Verein Zukunft.Klybeck will den grösstmöglichen Einfluss der Bevölkerung auf die Umnutzung und Entwicklung des Klybeck-Areals erreichen. Er ist überzeugt, dass nur unter Berücksichtigung vielfältiger Interessen und mittels glaubwürdiger Mitwirkungsverfahren das bestmögliche Ergebnis erreicht werden kann: ein lebenswerter, moderner, nachhaltiger Stadtteil. Deshalb formulieren wir Ansprüche an die Gestaltung dieses Verfahrens. Diese Ansprüche stützen wir auf drei Grundlagen:

  • Erfahrungen im laufenden Beteiligungsverfahren.
  • Inputs aus der Bevölkerung: An allen unseren Veranstaltungen thematisieren die TeilnehmerInnen auch das Thema Partizipation. Insbesondere am HackKlybeck II vom 10. März 2018 wurden klare Erwartungen formuliert.
  • Praxisbücher zur Partizipation und weitere Fachliteratur (siehe Liste am Schluss).

Einschätzung des bisherigen Vorgehens

Rollen

Der Kanton Basel-Stadt, vertreten durch das Baudepartement, hat mit Novartis und BASF eine Planungsvereinbarung abgeschlossen. Zum einen verschaffen sich die Behörden damit frühzeitig Mitsprache bei der Planung und dem Vorgehen der Grundeigentümer. Zum andern erhalten Grundeigentümer früh Sicherheit, was möglich und machbar ist. Neben den Interessen der Grundeigentümer gibt es aber natürlich noch andere, namentlich jene der Bevölkerung. Die Regierung hat sicherzustellen, dass die von einer Planung besonders betroffene Bevölkerung einbezogen wird.

Wie geschieht das in der Praxis?

Gegenstand, Vorgehen und Akteure des Verfahrens

Verfahren nach Art. 55 Kantonsverfassung können nur von der Verwaltung, den Stadtteilsekretariaten (STS) und von Vereinen im betreffenden Quartier angestossen werden. Informell organisierte Bevölkerungsgruppen sind dazu nicht berechtigt. Die meisten Verfahren in Basel werden gemäss Übersicht abgeschlossene und laufende Verfahren von den Stadtteilsekretariaten bzw. den Behörden angestossen. Wie weit bei den von den STS angestossenen Verfahren eine Quartierorganisation den Anstoss gab, geht aus der Liste nicht hervor.

Die Planungspartner haben das Beteiligungsverfahren durch einen Antrag angestossen. Gemäss dem Leitfaden zur Mitwirkung der Quartierbevölkerung in der Stadt Basel läuft der weitere Prozess danach wie folgt:

  1. Es wird eine Auslegeordnung zur Definition des Verfahrens durchgeführt. Federführend ist die Kontaktstelle für Quartierarbeit. Sie bezieht die Initianten, zuständigen Stadtteilsekretariate und die zuständigen Verwaltungsstellen ein. Ergebnis ist eine Empfehlung.
  2. Die Delegiertenversammlung des zuständigen Stadtteilsekretariats entscheidet über die Empfehlung, ebenso das zuständige Departement. Heissen beide Stellen die Empfehlung gut, wird das Verfahren durchgeführt. Bei einem Nein können die Initianten einen Antrag auf Wiedererwägung stellen.
  3. Das Verfahren wird anschliessend gemäss Konzept durchgeführt. Die Ergebnisse werden den Entscheidungsträgern übergeben.
  4. Zum Abschluss evaluiert die Kontaktstelle für Quartierarbeit das Verfahren unter Einbezug der Beteiligten.

Die Akteure im Beteiligungsverfahren:

  • Die politische Projektleitung besteht aus Vertretern der Planungspartner. Sie hat die Verantwortung für den Gesamtprozess der Planung und Beteiligung und entscheidet.
  • Die Projektleitung koordiniert das Planungs- und Beteiligungsverfahren in Zusammenarbeit mit den Verwaltungsabteilungen und externen Fachleuten.
  • Ein Fachbeirat, bestehend aus Mitarbeitenden der Verwaltung und der Stadtteilsekretariate, gibt Rückmeldung zum Vorgehen und unterstützt bei Bedarf bei der Entwicklung der Beteiligungsformate.
  • Die Stadtteilsekretariate sind Anlaufstelle für Quartierorganisationen und die Quartierbevölkerung und unterstützen selbstorganisierte Arbeitsgruppen bei der weiterführenden Diskussion ausserhalb der Beteiligungsveranstaltungen. Sie informieren ihre Mitglieder über Beteiligungsmöglichkeiten.
  • Schliesslich die Bevölkerung: Sie arbeitet im öffentlichen Beteiligungsprozess (als Einzelpersonen, nicht als Verbandsvertretungen) mit. Sie stellt ihr lokales Wissen und ihre Erfahrung zur Verfügung. Sie diskutiert über Bedarf und Lösungsansätze und kommentiert Ergebnisse. Zudem wirkt sie als Multiplikator in ihrem Umfeld.
  • Dazu kommen noch externe Fachleute mit beratender Funktion.

Wahrnehmung

Generell:

In den oben aufgeführten Prozessschritten 1 und 2 finden für die Partizipation ausschlaggebende Weichenstellungen statt: Wie genau wird die Bevölkerung einbezogen? Was ist der Verhandlungsspielraum? Wird ein Verfahren von der Verwaltung angestossen, so laufen diese Schritte ohne Einbezug der interessierten Bevölkerung ab. Wird ein Verfahren von einem Quartierverein angestossen, so sind dessen Vertreter in das Vorverfahren einbezogen. Insgesamt haben die Behörden ein Übergewicht.

Im Bezug auf KlybeckPlus:

Der Gegenstand des Verfahrens, der Handlungsspielraum und der Ablauf wurde im vorliegenden Fall vollumfänglich von den Behörden und den Planungspartnern bestimmt. Für die Bevölkerung, für die der Partizipationsprozess überhaupt durchgeführt wird, werden eine Rolle definiert und hohe Erwartungen formuliert (siehe Akteure). Die Bevölkerung wurde in keiner vorbereitenden Phase einbezogen.

Das Stadtteilsekretariat Kleinbasel bildet die Verbindung zur Bevölkerung. Wie genau es diese Rolle wahrnimmt, ist unklar. Es finden keine diesbezüglichen Gespräche statt. Das Stadtteilsekretariat lehnt es ausdrücklich ab, als offizielle Vertretung der Bevölkerung aufzutreten. Somit ist die Bevölkerung im Planungsprozess nicht direkt vertreten.

Qualitätsmanagement

Laut Leitfaden zur Mitwirkung der Bevölkerung, Absatz Qualitätsmanagement, werden die einzelnen Verfahren ausgewertet und der Öffentlichkeit zugänglich gemacht. Bis zum heutigen Zeitpunkt sind die einzelnen Verfahren nicht für die Öffentlichkeit aufbereitet worden (Schriftliche Auskunft von Claudia Greter, Fachstelle Stadtteilentwicklung). Im Rahmen des “Umsetzungskonzeptes Quartierarbeit 2020” befasst sich die Stadtentwicklung mit der Weiterentwicklung der Mitwirkung in Basel; ein Bericht ist im Herbst 2019 zu erwarten.

Das Qualitätsmanagement nehmen wir als intransparent wahr. Es ist uns nicht klar, was die Qualitätsziele, die Prozesse und Indikatoren zur Beurteilung der Qualität etc. sind. Die Unterlagen zum Qualitätsmanagement und zur Qualitätssicherung sind unserer Auffassung nach auf den Websites der Stadtentwicklung bzw. der Projekte zu veröffentlichen. Die Stadtentwicklung hat einen Bericht über die Mitwirkung nach § 55 anfertigen lassen. Dieser Bericht ist nicht öffentlich, ein Einsichtsgesuch des Vereins Zukunft.Klybeck wurde abgewiesen.

Information und Kommunikation

Die Planungspartner erwarten eine Beteiligung an den Veranstaltungen, die als repräsentativ bewertet werden kann. Sie lassen aber offen, wann diese Repräsentativität gegeben wäre. Eine weitere Frage ist, was getan wird, um dieses Ziel zu erreichen.

Wahrnehmung

Rund die Hälfte der betroffenen Bevölkerung im Kleinbasel hat einen Migrationshintergrund. Die Information und Kommunikation der Planungspartner erfolgt jedoch hauptsächlich in deutscher Sprache im Web bzw. per E-Mail. Damit werden wesentliche Teile der potenziell interessierten Bevölkerung im Kleinbasel nicht angesprochen.

Transparente Information ist eine Voraussetzung für eine erfolgreiche Mitwirkung: Informationen sollen zugänglich sein (barrierefrei, verständlich, mehrsprachig, multimedial). Es sollen auch Prozesskenntnisse vermittelt werden: Wo stehen die Verfahren, wo kann man einsteigen und mitmachen. Es braucht auch Massnahmen zur Befähigung, um den Einstieg in die Mitwirkung zu erleichtern.

Die Bevölkerung, von der Mitwirkung erwartet wird, kann besser erreicht und zur Mitwirkung befähigt werden:

  • Die Information und Kommunikation soll mehrsprachig und auf mehreren Kanälen erfolgen. Social Media sollen ebenso genutzt werden wie Veranstaltungen in den Quartiertreffpunkten und Bibliotheken.
  • Social Media sollten genutzt werden, um insbesondere Jugendliche und Migranten besser zu erreichen.
  • Die Bevölkerungsteile, die man an den Beteiligungsveranstaltungen vermisst, sollen gezielter beworben werden.
  • Veranstaltungen zur Mitwirkung können etwas abwechslungsreicher gestaltet werden, um möglichst viele Menschen zur Teilnahme anzuregen: zu unterschiedlichen Zeiten, an unterschiedlichen Orten und mit Fachleuten.
  • TeilnehmerInnen sollte es möglich sein, im Dialog mit Fachleuten konkrete Ideen zu entwickeln, zu vertiefen und auf ihre Machbarkeit zu überprüfen.
  • Die Information darüber, wo der Entwicklungsprozess steht und wie man sich beteiligen kann, kann verbessert werden. Wochenlanges Schweigen von Seite der Stadt ist zu vermeiden. Transparenz ist empfehlenswert.
  • Die langfristige Perspektive fehlt: Was ist die politische Vision für Basel? Wie sieht die Stadt in 20 bis 30 Jahren aus? Welche Menschen wohnen hier? Wie ist die Mischung? Diese Informationen brauchen wir als Grundlage, damit wir überhaupt über wünschbare Entwicklungen im Klybeck diskutieren können. Der Verein Zukunft.Klybeck schlägt regelmässige Treffen vor, an denen Interessierte aus der Verwaltung, Wissenschaft, Wirtschaft und Bevölkerung Entwicklungsperspektiven für Basel diskutieren.

Fazit

Bei den für die Glaubwürdigkeit der Partizipation ausschlaggebenden Weichenstellungen (Gegenstand, Handlungsspielraum, Verfahrensdesign) hat die Bevölkerung keine Mitsprache.

Die Governance ist unklar. Wer setzt sich für faire, transparente Partizipationsverfahren ein und bildet das Gegengewicht zu den Interessen von Fachbehörden und Grundstückseigentümern? Wie funktioniert das Qualitätsmanagement? Was sind dessen Ergebnisse? Wie werden die Erkenntnisse in den Verfahren angewandt?

Die aktuelle Information und Kommunikation der Planungspartner ist zu intensivieren, soll effektiv eine breite bzw. repräsentative Beteiligung ermöglicht und erreicht werden.

Die Behandlung der Ergebnisse der Bevölkerungsbeteiligung lässt zu wünschen übrig. Es gibt bessere Möglichkeiten zur Darstellung und zur Schaffung von Transparenz als die gewählten Formate.

Die genannten Defizite schaden der Glaubwürdigkeit und damit der Wirksamkeit der Partizipationsverfahren:

  • Behörden und Planungspartner bestimmen weitgehend, worüber verhandelt wird,
  • in einer Form, die von Behörden und den Planungspartnern vorgegeben ist.
  • Der Umgang mit den Ergebnissen ist intransparent.

Anliegen von Zukunft.Klybeck für die weitere Beteiligung

Flipchart vom HackKlybeck 2 mit Forderungen zur Partizipation

Die oben genannten Punkte sollen verändert und verbessert werden. Am HackKlybeck2 am 10.3.2018 haben die Teilnehmerinnen und Teilnehmer Massnahmen erarbeitet, wie dies erreicht werden könnte:

Die Rolle der Behörden und der Stadtteilsekretariate in Beteiligungsverfahren wird neu definiert. Sie sollen die Bevölkerung bei Beteiligungsverfahren unterstützen, statt vorzuschreiben, was Gegenstand und Vorgehen bei Beteiligungsprojekten ist.

Die Information über die Entwicklung im Klybeck wird intensiviert. Sie erfolgt generell mehrsprachig und über mehrere Kanäle, online, aber auch offline.

Die Wertschätzung für die von der Bevölkerung erarbeiteten Vorschläge wird durch einen transparenteren Umgang mit diesen Ergebnissen verbessert.

Die Behörden bestimmen Ansprechpersonen für die partizipierende Öffentlichkeit.

Die formelle Vertretung der Bevölkerung im Planungsverfahren wird sichergestellt.

Der Fächer der Partizipationsmöglichkeiten wird geöffnet.

örtlich: Es muss nicht über das ganze Areal partizipativ bestimmt werden. Es können an verschiedenen Orten unterschiedliche Verfahren durchgeführt werden. Als Beispiele werden Habitat/Lysbüchel und Wohnen-und-mehr/Felix-Platter-Areal genannt. Als vorbildliches Mitwirkungsverfahren darf der Prozess ‘Neugasse’ in Zürich gelten.

verfahrensbezogen: Zum Beispiel Mitsprache bei den Rahmenbedingungen für die Investoren und Architekten, bei der Entwicklung der öffentlichen Räume (Typologie, Ausgestaltung), bei den Ausschreibungen. Verpflichtung, partizipative Verfahren anzuwenden, in städtebaulichen Verträgen festhalten etc.

Grundeigentümer sollen für einen lernenden Prozess gewonnen werden

Einflussreiche Gotte oder Götti finden, die sich für die Partizipation einsetzen

projektbezogen: Mitwirkung in konkreten Nutzungsprojekten. Die Partizipation ist nicht nur bei der städtebaulichen Planung möglich, sondern auch bei der Entwicklung einzelner Objekte wie Quartierzentrum, Sportanlagen, Plätze, Parks, Wohnbauten etc.

körperlich: Partizipation nicht nur über den Kopf, sondern über Hand anlegen, bei der Realisierung von Anlagen oder dem Umbau von Gebäuden

Partizipation mit Zwischennutzungen verbinden, zum Beispiel mit einem Infoladen (Mitwirkungsbar); selber aktiv werden. Zwischennutzungen partizipativ bestimmen

Zur Ausgestaltung der nächsten Verfahrensschritte soll eine öffentliche Veranstaltung durchgeführt werden. Ziele dieser Veranstaltung sind

  • die Erarbeitung eines Mitwirkungsplans (Veranstaltungen, Arbeitsformate etc.) mit der Bevölkerung;
  • die Definition der Gestaltungsspielräume bzw. der Arbeitsthemen mit der Bevölkerung;
  • Massnahmen zur Befähigung zur Mitwirkung (Räume, finanzielle Unterstützung, Information etc.)
  • Budget für die Mitwirkung und die Befähigung zur Mitwirkung.

Quellenangaben

Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Grossen Rates des Kantons Basel-Stadt zum Jahresbericht 2017 sowie über besondere Wahrnehmungen

Motion 18.5314 Lisa Mathys und Konsorten betreffend Konkretisierung der “Mitwirkung durch die Quartierbevölkerung” auf Gesetzesebene

ePartizipation Demokratische Stadtentwicklung. Hrsg.: Fabian Neuhaus, Hans-Jörg Stark, Matthias Drilling. FHNW. 2015 (Online-Version Stand Juli 2018)

Handbuch Quartierentwicklung, Wissen für die Praxis aus acht Jahren Programm “Projets urbains” — Gesellschaftliche Integration in Wohngebieten”. Hrsg.: Programm Projets urbains. Bern 2017

Handbuch zur Partizipation (PDF). Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Umwelt Berlin. 2012

Mitwirkungsprozesse. Arbeitshilfe für Projektverantwortliche. Stadt Zürich (Stand Juli 2018)

Partizipation. Arbeitsheft für die Planung von partizipativen Prozessen bei der Gestaltung und Nutzung des öffentlichen Raums. Zentrum öffentlicher Raum (ZORA) — Schweiz. Städteverband.

Praxisbuch Partizipation (PDF). Stadtentwicklung und Stadtplanung Wien. Wien 2012


Mitarbeit: Christoph Mörikofer und Christian Müller. Kommentare und Ergänzungen sind erwünscht, gern auch per E-Mail an info@zukunftklybeck.ch.