嘉義縣治之爭 (1982) — 太保vs民雄
教育部在6月底核准稻江科技暨管理學院停辦，曾經一度有4所大學本部、分部的「嘉義縣縣治特區大學城」將會縮減到只剩1所大學分部。同梯升格縣轄市的新竹縣治 — 竹北蓬勃發展之際，嘉義縣治太保卻相對停滯，迄今人口未達4萬；反倒是當年爭取設治失敗的民雄有7萬餘人口。究竟當年嘉義縣市分家之際為何縣治會選在太保呢? 當初的規劃是否有什麼不足之處? 這篇文將帶大家回到1982年前後，一瞥當年縣治捨民雄就太保的來龍去脈。
回顧嘉義的行政區劃歷史，諸羅(嘉義古名)縣早在1684年便成立，台灣縣以北都是諸羅縣，但最早的知縣署設在佳里興(今台南佳里)，1704年縣治(治：即首府)才遷移到諸羅山(今嘉義市區)。1786年發生林爽文事件，諸羅城民抵抗林軍，乾隆因此下旨取「嘉獎義民」之意，將諸羅縣更名為嘉義縣。1887年雲林縣自嘉義縣劃出。1895日本領台後將原嘉義縣改為出張所，並劃歸總部在台中的台灣民政支部管轄，年底改歸台南民政支部，隔年改為台南縣嘉義支廳。1897年重啟嘉義縣之稱，範圍北自麥寮南至七股，下轄有次分區 — 辦務署。嘉義辦務署包括今嘉義市全部及嘉義縣水上鄉、新港鄉、太保市的各一部份。1898年嘉義縣併入台南縣(但雲林的部分併入台中縣)，嘉義辦務署也幾度擴大轄區。1901年嘉義辦務署升格改制嘉義廳，其廳直轄的部分含今嘉義市全區及嘉義縣太保市、水上鄉的各一部份。
1920年台南州成立，雲嘉南再度統一，嘉義郡包含了現嘉義縣的東半部。1930年嘉義街從嘉義郡中獨立升格為嘉義市(日治時期11個州轄市之一)，這也是「嘉義市」這個名稱第一次出現，範圍同今嘉義市。嘉義市役所原本沿用街役場廳舍，卻在同年的大地震中損壞而拆除，後嘉義郡政府搬至原嘉南大圳組合事務所(但仍然在嘉義市內)，原郡役所由嘉義市役所使用。
1945年ROC領台，將日本制度下11個州轄市中的9個改為省轄市，嘉義市是其中之一，宜蘭市、花蓮港市則降為縣轄市。1946年，原台南縣的水上鄉、太保鄉被劃入嘉義市，嘉義市成為當時面積第三大的市。1950年行政區劃大調整，台南縣被分割為雲林、嘉義、台南三縣，嘉義市也因為被評估為發展條件不足，與新竹市、彰化市、屏東市一起被降格。
由於ROC政府甫領台時，其政府體制內僅有直轄市(院轄市)、省轄市兩種等級，並無縣轄市的設計。前述的宜蘭市、花蓮港市僅是行政長官公署「適應特殊情形」而自行頒布「臺灣省縣轄市組織規程」所生產物，因此中央政府視之為非常態。嘉義市在降格時，不只水上、太保被劃出，政府更直接將原市區拆為新北、新南、新東、新西4鎮，試圖套進ROC在中國實行的制度中，不料遭到嘉義民眾大反彈，不到一年便將4鎮重新併回縣轄嘉義市。
此後，嘉義市地方仕紳一直積極爭取重回省轄市之列。1967年台北升格直轄市，使得省轄市餘基隆、台中、台南、高雄四個，新竹、嘉義兩市市民代表會及兩縣縣議會紛紛通過決議陳請省政府恢復兩地省轄市地位，但未果。1979年，高雄也升格直轄市，省轄市僅存三個，新竹、嘉義兩市再次積極爭取升格，並獲得台灣省主席林洋港默許。嘉義縣政府在1978年正式陳報省府，省政府委員會討論通過後於1979年報請行政院同意，並核定新竹、嘉義兩市於1981年7月1日升格為省轄市，正好可以接上1981年底的縣市長改選。
但人算不如天算，省府先核定了升格案，這才發現沒有考慮由誰來決定新的縣治， 加上原本在市區的縣府財產該歸誰、縣府擔心稅收大減等等複雜的因素，省府及中央政府最終決定延一年至1982年再實施。另外，根據前臺灣省主席趙守博的說法，林洋港未經中央政府同意便促成兩市升格一事，造成蔣經國十分不悅，甚至導致林被移出接班人名單，如此說來，中央與省府的意見不一致也可能是造成升格延宕的原因。若趙的說法為真，則兩市升格案的蝴蝶效應，說不定無意間促使李登輝上位，而間接影響了台灣民主化的進程。
省府在1981年修改了「台灣省各縣市實施地方自治綱要」，將縣治的擬定權下放給縣市議會，但議會逾3個月未決定時，縣市政府得逕報省政府同意。此例一修，直接將縣治之爭的主戰場從遊說省府拉到了縣議會之中。新竹市部分，縣議會表決了新竹市、香山鄉合併升格，對於縣治設在何處卻莫衷一是，最後將決定權交還給省政府。嘉義市部分，雖有人提出回歸原省轄市時的範圍(加上太保、水上)，但縣府傾向原地升格，太保、水上兩鄉意願似乎也不高，因此便以縣轄市直接升格的方式報省政府，這也讓嘉義市成為了面積、腹地最小的省轄市。
確定縣市分家後，縣府開始徵求各鄉鎮提供縣治候選地點，鄉鎮公所們卯足全力的找地及推銷，全縣18個鄉鎮，竟有多達8個參戰，合計共推出18個縣治候選地點，其中民雄鄉提出了多達5個地點、水上鄉也不惶多讓提了3個。認為爭取縣治有望是竹北、竹東拒絕與新竹市合併升格的原因之一；或許也是水上、太保拒絕與嘉義市合併的原因。
細觀鄉鎮公所的提案，部分充滿了過度樂觀及特殊的時代用語。如中埔鄉稱「台灣是復興基地，時時應居安思危，以該區為辦公環境，可適應戰時的生活。」；大林鎮說自己鄰近梅山，可以發揚「越冷越開花的梅花精神」；朴子鎮援引國父實業計畫提到「新城市的發展要遠離舊城市20公里」，以此來攻擊最大對手民雄鄉離嘉義市過近，同時也吹噓外傘頂洲將開闢成港口，到時可以有三萬公頃的土地，興建的造船廠、工業區可以容納五十萬人口，「當比台中港」。(而今安在?)
嘉義縣議會在1981年底針對縣治議題展開五天的大辯論，火藥味十足。從討論過程中可以看出最主要是山線的民雄鄉對決海線的朴子鎮，尚有討論度的則是中埔鄉的和睦村案與水上鄉。
嘉義山線與海線的區分可以追溯到日治時代的嘉義郡、東石郡，即戰後的嘉義區、東石區，1950年此二區與降格的嘉義市一起組成了近代的嘉義縣。傳統上來說，山線(原嘉義郡)包含民雄為首的各鄉鎮(新港、溪口、大林、梅山、番路、中埔、大埔、竹崎、水上)，阿里山鄉則有時歸為山線、有時則劃為山地鄉；海線(原東石郡)包含朴子為首的沿海各鄉鎮(布袋、東石、六腳、太保、鹿草、義竹)。
若以1981年底人口計算，山線約33萬人多於海線的25萬人。然而，隨著時代的演進，水上鄉漸漸被視為與海線聯繫較高，如1946年時，水上便是與海線的太保一起併入嘉義市的。近年的縣議員選區、2008年的立委選區都將水上劃進海線的範圍(但這也有可能是政治算計所造成)。因此若仍在人口數據計算時將水上歸給海線，則海線反倒以29萬人超過山線的28萬人。同一時期的嘉義市人口是27萬人，也就是說，縣議會中山線、海線、市區議員三方各佔約1/3(但未查到無確切數據)。
究竟該如何選擇縣治? 議員們當時是從幾個面向切入：交通、與嘉市連結、經濟及人口、開發成本、區域平衡考量等。交通方面：台鐵、縱貫公路通過的大林、民雄、水上三鄉鎮均十分便利，其中又以國道交流道正在興建中、又有機場之便的水上鄉最為突出(大林交流道、民雄交流道當年都尚未興建)；另外太保與嘉義市邊界有已通車的嘉義交流道。與嘉市連結部分：民雄、水上、中埔(和睦村案)均標榜與原市區接近，不但可以吸收外溢人口，縣府員工也可以免於搬家或長途通勤之苦；然而與市區接近這個特點，在議會中反而被朴子的縣議員批評為沒有縣治的主體性。
經濟與人口部分：民雄最為發達，且教育機構亦領先其他地區；朴子的人口、經濟發展均次之，但朴子鎮公所標榜未來外傘頂洲、海線工業區的發展大有可為。開發成本部分，由於台糖掌握嘉義縣大片土地，大部分提案均要求台糖無償撥地，故僅有新港的用地須徵收費用而較不理想。區域平衡考量部分：由於嘉義縣南北幅員不大，大林、水上的提案都過於接近縣界。朴子是海線諸鄉鎮的中心，也可以帶動海線發展，但對山線鄉鎮來說太遠。民雄、太保則接近地理中心，可以讓各鄉鎮民眾洽公時都方便前往。
然而，上述種種分析都不是說服縣議員們的關鍵，促使其站隊的核心因素還是「受人情包圍」、「囿於地域概念」、「思考將來選舉」(縣議員吳光耀語)等等。海線議員在討論時紛紛攻擊民雄鄉常有炒地皮的行為，並打包票朴子提供的土地四周都是農田，不會炒地皮。
不只山、海線的龍頭鄉鎮相互對壘，在五天的議會討論中，議員們還針對許多題目相持不下，如嘉義市區的縣議員選區不在未來的嘉義縣，升格後便要離開議會，究竟能不能投下選票，替未來的嘉義縣做決定? 至少有5名縣議員(含2名市區議員)要求市區議員不要投票，但最後並未真的做成決議(而且即便真的做成決議，仍然是合法性極度有爭議的決議案。)
有議員則主張應決出2~3個地點，再交由省政府最終定奪，但此案以21票對23票輸給議會自行議決的選項。(不過根據臺灣省各縣市議會議事規則，應該要得到出席議員 — 即50名的過半數同意才為通過，故也可以說此決議有程序瑕疵。)議長、黃派掌門人蔡長銘為了緩解雙方歧異，提出票決結果密封不開票，送省政府留存，等到確定升格後再由省政府揭曉結果。但此議被多名議員批評為「對選民的欺騙」且違反「臺灣省各縣市議會組織規程」，因而作罷。
1981年12月11日，嘉義縣議會迎來「該屆議會最重要的一刻」(議長蔡長銘語)。海線議員經過協調，臨時提出太保鄉東勢寮農場的新增提案，該農場雖地址位於太保鄉，卻緊鄰朴子鎮。山線議員不甘示弱，亦加提了一個民雄工業區旁的新增提案。最終兩個新增追加案(綑在一起表決，這個部分也有疑慮)以30票同意，14票反對(均為山線議員)過關。接下來山線議員較支持的「以鄉鎮，而非地點為標的表決」、「若無選項過半，取前三名，而非前二名進入第二輪表決」均告失敗。
最終結果：臨時提出的太保案在海線議員團結支持下(或許還有些金錢誘因?)以27票一舉超過半數，其中有9票是來自市區縣議員的支援。相對的，山線的新港、中埔議員都投給自己的出身鄉鎮(或許他們是認為沒有一案會過半，所以可以投第二輪?)，使得民雄案只得了14票，其中有4票來自市區。另有已領未投2張(其中之一應為議長)、廢票2張，此乃2名市區縣議員及阿里山選區的議員所為。由於嘉義縣議會、嘉義縣志的紀載內容都不夠完整，雖然可以得知各議員各自投下什麼票，卻無法完整掌握各議員出身的選區，因此本文無法進一步的做山、海線議員投票意向分析。然而，佔約人數1/3的市區縣議員的確扮演了關鍵角色。(雖是1981年投票決定，惟省府是1982年才正式給予核可並確定，且也是該年縣市才分家，故本文標題仍為1982。)
另外，可以就影響嘉義政治的核心概念— 地方派系加以分析結果。嘉義地方派系的勢力範圍大致可分為海線黃派、山線林派；若要細緻區分，可進一步闡述為海線北(六腳)林、南(太保)黃；山線北(大林梅山)黃、南(新港溪口)林(須注意：各方說法有些微不同)。這樣的分布在此次投票中也具體展現，即黃派成員有支持民雄者，亦有支持太保者。由於哪個議員是什麼派系的並無完整可靠的資訊，至少有25名縣區議員不清楚其派系(不過應該大多數還是有派系的)，故無法精確的指出派系在本次投票中的影響。但至少以當年嘉義最大派系 — 黃派來說(時任縣長、正副議長均為黃派)，似乎是沒有下令全派系要一致支持何種方案。值得一提的是：林派的要角陳明文、黃派的要角李雅景(兩人後來均出任縣長)都出身海線，也都投給太保。
弔詭的是：先前倡導市區議員不要投票的2位市區議員，自己都有投下選票。反倒是曾明確發言支持市區議員應該要投票的羅錦義議員，最後成為廢票或已領未投的一員。而時任縣長的涂德錡，事後則以「本來是小康之家，如今變成兩個貧戶」來形容這次嘉義縣市分治。
1982/07/01，嘉義縣市正式分家，但縣政府仍在嘉義市區辦公。嘉義市徽中的兩個「71」即代表民國71年7月1號重新升格為省轄市之意。1991年，縣府正式遷到太保祥和新村，太保鄉亦依1981年修訂的「台灣省各縣市實施地方自治綱要」中有關縣政府所在地的規定而得以升格為太保市。在陳明文等朴子地方人士的運作下，嘉義縣議會新址設在與縣政府一廣場之隔的朴子鎮境內，並以此為據爭取朴子也要升格，最終省府妥協，1992年朴子升格為市，此條規定遂被戲稱為「朴子條款」。1994年，終於法制化、不再僅是行政命令位階的「省縣自治法」，可能就是因為朴子升格一案的影響，而將朴子條款刪除。但由於不溯及既往，太保與朴子持續作為人口最少的縣轄市而存在，兩市現今均未滿5萬人。
今後數十年，中央主導的高鐵站、故宮南院都設在太保，縣立體育場(朴子)、體育館(朴子)、棒球場(太保)、縣圖書館(朴子)等吸引人口的設施也一一設在海線(表演藝術中心則可能是出於補償心理設址在民雄)。縣府更積極招攬大學前來設置分部，意圖打造「縣治特區大學城」，曾有稻江科技暨管理學院(2001-2021)，長庚科技大學嘉義分部(2004- )、台灣體育運動大學嘉義校區(1998-2015)、大同技術學院太保校區(2003-201X?)共4所大專院校設於此，交通大學一度也欲在此地開發嘉義校區。全盛時期的大學城4校共有近萬名大學生，周邊房地產也越炒越高，與當年海線民代打包票農地不會炒地皮的景況大為不同。
插句題外話，此處1平方公里範圍內竟然有嘉義縣立棒球場、大同技術學院棒球場、稻江科管學院棒球場(2座)共4座棒球場，密度之高令人咋舌。
然而，對比竹北市明顯開發成功，如今的嘉義縣治特區卻被認為是一大失敗。與竹北市舊城區、縣政府、高鐵站由西向東連成一氣不同，嘉義縣的朴子市區、縣政特區、高鐵站/太保市區、嘉義市外溢的麻魚寮/水虞厝聚落卻是各各獨立發展，並未有顯著串連效果，上圖中的「縣治擴大都市計畫區」至今仍多是農田空地。
就人口變化上來看，民雄鄉、朴子鎮在1970年前都是緩步上升，兩鄉鎮曲線幾乎重合。此外，朴子鎮人口從1961年的38814人，相隔一年突然暴增至45347人，乃是因為原屬義竹鄉的牛挑灣、南勢竹改隸朴子，並改為松華、梅華、南竹3個里，因此曲線有不正常的躍升。朴子鎮的人口在1969-1972年間破5萬，然後便一路走下坡至今，即便1982年議會設於此並改制為市，但人口流失的情形並無改變。相對的，民雄人口增加的趨勢直到2000年左右才放緩，2010年至今緩步下跌，對其較有影響的是1989年中正大學成立，帶入了萬餘名的學生(但學生不一定會設籍，或留在嘉義)。
太保鄉人口在1990年前都持續在3萬以下，1982年確定縣治後也沒有立即變化，但1991年縣府搬遷、升格為市後開始緩步上升，至今趨勢未停，不過也還未達到4萬人。按照如此趨勢，幾年之內太保市應該就能反超朴子市，然而與當初競逐縣治的對手 — 民雄的7萬餘人口仍然有一大段距離。即便將太保、朴子視為一個都會區來計算，近年來此一都會區的人口僅在8萬上下浮動，仍然是台灣本島所有縣治中的最末位。
與竹北對比，太保 — 朴子都會區會開發失敗，可能有幾個原因。首先，相較於新竹縣人口的持續增長，嘉義縣人口整體是連年下跌，其分家後的人口高峰竟然是在剛分手時的57萬，2020年，嘉義縣人口更正式跌破50萬。如此的大環境下，新縣治原本就不容易開發成功。再來，竹北能爭取到新竹市、甚至台北都會區的外溢人口，由於北部房價過高，部分民眾甚至買房在竹北，每天通勤台北；太保卻不具此等優勢，嘉義市區即便人口外溢，也並未大舉往太保流動，甚至就算外溢到太保也多在縣市邊界、交流道附近的麻魚寮聚落等地，而非搬到商圈經營並不成功的縣治特區。由於南部都市房價較低，嘉義高鐵並未出現明顯的通勤人潮，周遭自然也難以形成有足夠誘因吸引居民遷入的新社區。
最後，也是最重要的一點，新竹縣市有新竹科學園區等產業持續蓬勃發展，吸引就業人口、年輕人口移入，嘉義縣市卻並未發展出能吸引人口定居的特色產業。嘉義縣府近年雖於太保附近發展馬稠後產業園區等，今年也欲進行嘉義科學園區選址，但是否能成功仍未可知。前述4所大專院校雖然年年吸引年輕人前來就讀，一度帶動周邊經濟，然而設分校者其實都僅有2~4個學系遷移過來，最後除長庚科大外均因經營不善而撤出。各大專畢業生除長庚科大設有嘉義長庚醫院提供就業外，其餘因就業因素大多也只是過客。以上種種，都是造成嘉義縣治難以順遂發展的原因。而若是當年選擇較靠嘉義市區的太保方案，或是民雄方案，是否能避免現在的困境? 就上述幾點分析來看，可能會有些改善，但仍難以像竹北一樣有突破天花板的發展。
嘉義市也面臨類似的問題，1982年升格時其人口較新竹市(縣轄市)多而略少於合併了香山的新竹市(省轄市)。但經過數十年的發展，嘉義市面臨了腹地不夠、找不到火車頭產業的問題，很快就被基隆、新竹拋在腦後。升格時25萬人口的嘉義市僅在2004-2015間曾達到27萬人的高峰，現已衰退至26萬人，其人口、產業規模可說是數十年如一日，未有明顯改變。若當年是合併水上、太保、民雄任一鄉而升格，今日的發展或許會有所不同。
嘉義縣市分治至今已經40年，但分治的影響持續至今。以政府廳舍為例，新竹、嘉義縣政府都在分治初期都仍留在市區寄治辦公，待6~10年新縣府蓋好後才搬出，從市公所升格的市政府這才得以搬進原縣府辦公。然而，相對於新竹市府會均沿用縣府時期府會建築至今(僅有整修)，嘉義市政府卻在張博雅市長的規劃、陳麗貞市長的堅持下，以過於老舊為由將原縣議會、1933年完工的「嘉義稅務出張所」拆除，並花8億元興建高達十層樓的市政府南棟大樓；市政府進駐南棟大樓後，又立即想將原縣政府、1920年完工的「嘉義郡役所」拆除，並預計斥資21億蓋一棟更高的北棟大樓。在文化界爭取保留、文建會介入指定暫定古蹟的情況下，嘉義市政府仍不否決其文資身分，最終在黃敏惠市長的指揮下拆除郡役所。
號稱台灣數一數二古老、「畫都」、「台灣的京都」(現任黃市長語)的嘉義市，至今竟然僅剩下菸酒公賣局嘉義分局一處官廳古蹟可以拿出來說嘴，其文資保存遠遠不及其他各大都市，令人搖頭。而北棟大樓的工程也因為包商糾紛等各種原因延宕至今都尚未動工，拆除了日治官署只換來一座露天停車場。2009年，各縣市合併升格直轄市的浪潮湧現時，雲嘉地區也傳出「雲嘉嘉合併升格」的提案，但在黃敏惠拒絕下，最終僅有雲林、嘉義兩縣提出合併案，後續則被內政部否決。在台灣人口負成長的大環境下，嘉義縣市須清楚盤點自己的優勢、特色後再進行發展的擘畫，而非僅是追求高樓大廈、省轄市的名望等，如此才有機會走出一條新出路。
參考資料：
嘉義縣政府(2015)。嘉義縣志。
鄧海三(1990)。嘉義縣、市分治始末。嘉義縣文獻第20期。
嘉義縣議會第9屆第8次大會議事錄。
臺灣省政府委員會議第1556、1604次會議紀錄。
施裕勝(2006)。台灣省參議會運作功能之研究 — 以行政區劃政策為例。
吳彥明(2016)。嘉義縣地方派系的空間特性(2002–2009)。
嘉義縣水上戶政事務所網站；嘉義縣民雄戶政事務所網站；嘉義縣朴子戶政事務所網站。
