도시 문제의 다층적 프레임
“달에 다녀오는 일보다 더 복잡하고 ‘사악한’ 오늘날의 문제들은 사회 문제가 정치적이고 기술적 이슈와 상호작용하는 방법, 영리한 규제의 필요성, 그리고 전체 혁신사슬(Innovation chain)에 걸쳐 작용하는 비판적 피드백 프로세스에 더 많은 관심을 요한다.” — 마리아나 마주카토(Mariana Mazzucato) 영국 유니버시티 칼리지 런던(UCL) 혁신 및 공공가치 경제학 교수
산업혁명 시대를 거치면서 빠르게 이뤄진 도시의 생성과 확장은 인류의 평균적인 삶의 질을 높이고 긍정적 미래를 그릴 수 있는 전환적 계기를 마련했다. 하지만 새로운 공업 도시가 형성되고, 인간 집단이 한정된 공간에 살아가면서 환경, 위생, 주택, 노동, 빈민 등 경험하지 못한 문제가 발생했다. 2006년 세계 인구 절반이 도시에 살기 시작했고, 도시화는 지수적인(Exponential) 속도로 진행되어 2050년이 되면 도시 인구의 비율이 68%에 이를 것이라고 한다. 인구 과밀화, 도시의 팽창, 기술의 발전과 같은 인간 사회의 모습을 결정하는 중요한 요인의 변화는 도시의 다이나믹을 바꾸고, 현실에서 맞닥뜨리는 도시 문제의 양상을 크게 바꾼다. 도시 문제의 구조는 더 복잡해지고, 우리가 수차례 시도와 실패를 통해 검증한 해법의 효과가 기대에 미치지 못할 가능성이 커진다.
이러한 새로운 도전 앞에 사회는 시대와 기술의 발전을 반영하여 전략을 달리해왔다. 특히, 4차 산업혁명으로 통칭하는 다양한 기술의 융합, 인공지능 중심의 인지 혁명(Cognitive revolution)은 도시민들의 삶의 모습을 획기적으로 바꾸고, 사회경제적 문제의 솔루션에 도달하는 혁신적인 방안을 마련할 수단으로 기대를 모으고 있다. 이는 ‘스마트시티(Smart city)라는 새로운 도시 패러다임이 등장한 배경이기도 하다. 이러한 사회적 패러다임의 변화와 함께, 다양한 배경을 가진 사람이 모여 살아가는 도시 안에서 도시민들은 각자의 다름과 개성이 존중 및 포용되는 도시를 구상한다. 자신을 문제의 당사자이자 문제 해결의 주요 이해관계자로 인식하고, 정책 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 권리를 적극적으로 요구한다. 도시 일상의 문제가 지구적 이슈로 연결되는 글로컬(Glocal, Global+local) 시대이자 도시를 형성하는 물리적 인프라와 사회적 자본이 급격히 변화하는 이때, 시급한 문제에 대응하는 우리의 관점과 구체적 행동은 무엇에서 무엇으로 옮겨가야 할까? 도시 문제를 바라보는 다층적 프레임을 통해 이를 살펴보고자 한다.
오늘날 도시 문제의 속성
도시가 인간의 보편적 삶의 공간이 되고, 그 성장세가 점차 가속화되면서 도시의 문제는 이제 지구적 위기와 직접적으로 연결되고 있다. 그리고 환경, 보건, 위생, 주거, 일자리, 안전을 비롯하여 우리가 직면한 도전과제는 과거부터 늘 위협이 되어왔다.
2019년 대구시가 도시 문제해결에 관심있는 자발적 시민과 함께 한 ‘도시문제발굴단’에서 가장 시급하다고 진단한 세가지 문제, ‘미세먼지, 쓰레기 무단투기, 청소년 안전귀가’ 문제에서도 이러한 특징이 드러난다. 비단 대구 시민만의 고민이 아닌, 어느 도시 일상에서 마주하며 오랜 시간 문제로 지적되어 왔지만 개선이나 해결의 방향으로 나아가야 하고, 더이상 해결을 유예할 수 없는 과제 앞에 우리에게 어떤 관점과 프레임 전환이 필요할지 고민하기 위해 우선 오늘날 도시가 가지고 있는 문제의 특성과 이를 다른 각도에서 바라보도록 돕는 프레임을 살펴보았다.
만성화된 도시 문제
도시의 고속 성장과 인구 밀집으로 새롭게 발생하는 이슈도 있고, 이미 오랜시간 지속된 문제들은 그 양상이 더욱 복잡해져 기존에 적용한 솔루션으로는 해결되지 않는다. 기존의 솔루션으로 접근하는 것은 오히려 표면적 변화에 문제의 본질이 가려지는 부작용이 발생할 수 있다. 이해관계자들간 문제에 대한 공감과 협력, 문제를 해결하기 위한 선결적 문제의 등장, 당사자인 시민 참여 등 문제가 고차원의 방정식으로 바뀌는 것이다.
우리가 해온 선택의 산물
만성화된 도시 문제가 간단하지 않은 이유는 과거 우리가 일상을 보내며, 또는 사회경제적 생활을 하면서 내렸던 수많은 선택의 결과물이 축적되어 있기 때문이다. 대중교통보다 자동차, 재생에너지가 아닌 화석 연료 등 당장의 편리함이나 경제적인 이유에서 선택했고 부정적 외부성(Externality)이 지금도 문제를 심화시키는 되먹임 구조를 만들고 있다. 고착화된 고리를 잘라내고 개인과 사회가 선택할 수 있는 옵션이 지금이 다양해질 때, 우리가 지금까지 해 온 선택도 달라질 수 있다.
사회적 자본의 부족
도시화는 전통적 사회가 가진 ‘공동체성’이라는 자산을 빠르게 해체시켰다. 일상을 유지하는 대부분의 서비스가 공공화 혹은 민간화되면서 공동체 단위에서 스스로 결정하고 해결한 일이 그럴 필요가 없게 되면서 개인은 빠르게 원자화되었다. 하지만 개인은 상호의존적이며, 문제의 원인과 해결방안에 있어서도 마찬가지이다. 나의 문제가 이웃과 공동체의 문제이고, 우리 지역의 문제 더 나아가 우리 사회의 문제가 된다. 해법 또한 서로의 관심과 노력을 합칠 때 공공성이 발휘되고 해결의 방향성을 갖게 될 수 있지만, 이런 공감에도 불구하고, 옆집에 누가 사는지도 알 수 없는 도시 속 삶에서 소통조차 단절되어 있다. 문제가 발생하는 곳에 해결책이 있는만큼 오늘날의 공동체 의식의 결여는 문제해결의 실마리조차 잡기 어렵게 만든다.
융합 시도를 막는 칸막이
혁신을 이야기할 때 ‘협력’, ‘파트너십’, ‘협력적 거버넌스’가 유독 강조되는 것은 어쩌면 이들이 혁신을 가로막는 가장 현실적 요인이기 때문일 것이다. 공동의 협력과 이를 가능하게 하는 거버넌스가 집중화로 인해 발생하는 문제를 극복하게 하는 것은 물론, 제로섬 게임(Zero-sum)을 넘어 사회 전체적인 효용을 높일 수 있는 골간임에도 개별 조직 내부나 섹터 간에 존재하는 사일로를 넘어 공동의 목표와 성과를 달성하는 거버넌스는 잘 작동되는 경우는 흔치 않다. 각기 다른 역량과 자원을 어떤 방식으로 공유하고 투입 및 활용할 것인지 솔직하고 담대하게 설계할 때 우리가 바라고 의도하는 임팩트에 가깝게 다가갈 수 있다.
문제의 층위를 보는 분석적 눈
문제를 잘 정의하는 것은 해법으로 찾아가기 위한 이정표이다. 사회와 도시가 발전해오면서 사회, 경제, 정치, 문화, 기술 등이 상호작용하여 발전의 맥락이 쌓이고 얽혀 고유의 메커니즘을 형성하게 된다. 문제의 표면에만 집중할 때 증상 완화 이상의 효과를 거두기 어려운 이유이다. 결국 해법을 찾아가는 여정을 제대로 디자인하기 위해서는 도시의 다양한 층위(Layers)라는 구조적 마인드로 접근해야 한다.
일상에서 부딪히는 사소한 문제라도 그 인과관계, 더 나아가 이해관계, 도시 인프라의 렌즈로 바라보면 그 뿌리와 구조가 드러난다. 우리가 지금까지 구축해온 도시의 사회경제 시스템은 일정부분 검증받아 성공적으로 안착한 것이다. 그 시스템이 만들어지고 운영되어 온 과정에서 축적된 수많은 맥락과 이해관계는 시스템의 안전성이 유지되는 방향으로 작동하기 쉽다. 현상을 유지하려는 관성을 깨고 문제를 드러내어 협력적 방식의 해결방안을 설계하기 위해서는 도시 문제를 액면가(Face-value)가 아닌 시스템의 관점에서 도시가 가진 다양한 레이어를 고려하며 바라봐야 한다. 여기에 우리가 어떤 새로운 관점과 디자인 원칙을 가져야 하는지 방향성이 담겨 있다.
새로운 관점과 디자인 원칙
도시의 문제는 도시 인프라와 시스템의 문제로 귀결된다. 인프라와 시스템은 다양한 요소와 층위가 상호연결 및 작용하며 작동된다. 이러한 이해를 바탕으로 조망하듯 일정한 거리를 두고 이슈 뒤에 겹겹이 쌓인 층위와 구조를 파악할 때, 복잡함에 압도당하지 않고 핵심을 파악할 수 있으며, 궁극적으로 문제의 증상을 표면적으로 완화하는 단기적 해결책에 집중하느라 근본적인 문제 해결이 유예되는 것을 방지할 수 있다.
스마트시티의 핵심은 시민 중심의 도시를 구축하는 것이다. 정부 역할이 확대되면서 점차 대시민 공공 서비스의 질적 만족도와 향상에 대한 시민들의 기대 수준은 높아지고 있으나, 행정의 역량과 자원은 이를 충족시키기에 한계가 명확하다. 개별 플랫폼 위주의 스마트시티가 구현되면 공공 서비스의 만족도 격차와 효능감의 괴리는 더욱 커질 수 있다. 현재 스마트시티가 마주하고 있는 과제는 각 도시가 가진 고유의 사회, 경제, 정치적 맥락과 이것이 반영된 문제의 요구사항 안에서 이해관계자들의 상호 이익을 연계하고 이를 이행하기 위한 새로운 파트너십을 작동시키는 것이다. 현재의 도시 인프라와 기술의 발전 수준을 고려할 때, 어느 때보다 다양한 이해관계자들이 상호 교류하고 학습함으로써 더 나은 합의와 결정을 내릴 수 있는 구조가 작동할 수 있는 준비가 되어 있다. 이를 도시 단위에서 어떻게 조직하고 구현 및 운영할 것인지, 그리고 이에 앞서 이해관계자들이 개별 상황에서 벗어나 공공에 대한 관심을 높이고 당사자로서의 동기부여, 참여 의식을 통한 공공적 감수성 토대를 공유 및 형성할 것인지 고민해야 한다. 이러한 맥락 하에 오늘날 도시가 가지고 있는 문제 특성과 이를 다른 각도에서 바라보도록 돕는 프레임을 살펴보고자 한다.
시빅 센스메이킹(Civic sense-making)의 필요성
도시가 가진 문제는 우리 모두의 문제이다. 그리고 시민 정신은 우리가 상호의존적이라는 점을 인정하는 것이다. “나(개인)의 필요와 욕구에서 출발하지만, 그것이 우리의 공통된 문제이고 해결은 타자와의 협력을 통해 달성된다는 ‘협력과 공공성의 원리’를 인식하는 것이 모든 것의 출발지점이 될 것이다. 우리가 공유하는 도시 안에서 포용적으로 살아가기 위해 혹은 공공의 목적을 위해 “공개적으로 합의하고 협동하는 과정”이 모든 문제 해결의 시발점이 될 것이다. 이를 시빅 센스메이킹(Civic sensemaking)으로 명명하고, 민주적이고 포용적인 사회에서 ‘시민’이 가진 본래적 뜻을 실현해가는 과정이기도 할 것이다. (시빅 센스메이킹에 대한 자세한 내용은 시리즈의 다른 글 ‘도시 문제에서 도시 미션으로’에서 확인할 수 있다.)
공공재로서의 도시
도시의 구성요소가 서로 밀접하게 연결되어 상호작용하며 하나의 도시 생태계를 형성하고, 이를 도시민들이 공동으로 이용하고 관리하는 도시 공유자원을 도시 커먼즈라 한다. 전통적인 자연 자원 뿐만 아니라 사회 인프라, 도시민들이 살아가는 삶의 양식까지 확장해서 아우르는 개념으로 미세먼지나 안전 이슈를 공공재의 관리 관점에서 바라봄으로써 시민의식을 새롭게 이해할 수 있고, 결국 이러한 태도가 우리를 둘러싼 사회와 네트워크에 더욱 책임감 있는 자세를 갖게 하는데 기여할 수 있다. 도시 문제를 해결하는데 이해관계자의 참여가 시작이자 기초가 되는만큼 이러한 관점의 변화가 가져오는 효과가 갖는 영향력은 클 것이다.
합법적 룰 메이킹(Rule-making)
다양한 인간이 함께 살아가는 과정에서 사회는 ‘사회계약’이라고 하는 합의된 규칙과 질서를 만든다. 오랜시간 만들어지고 축적된 규칙과 질서는 사회와 국가, 세계가 작동하는 방식을 결정해왔다. 그리고 사회 규모가 확장되고 구조가 세분화됨에 따라 간접 민주주의가 보편화되었고, 공적 생활과 관련된 의사결정의 권한이 정치적 대리인에 많은 부분 위임되었다. 하지만 오늘날 고도의 기술과 함께 구현된 네트워크 경제와 정치 체제 하에서 시민과 도시는 다른 선택을 할 수 있다. 과학 진보가 가져다 준 기술적 가능성을 실현하여 빠르게 변화하는 사회에 적합한 모두를 위한 규칙을 분산적, 자율적, 합법적으로 만들 때, 구성원은 나와 이웃에 더욱 책임감 있는 자세를 가질 수 있을 것이다.
기술 연계를 통한 문제 해결 방식의 확장
4차 산업혁명은 기술의 발전과 인간에게 미치는 영향력이 우리의 상상을 넘어설 것이라는 희망과 두려움을 동시에 안겨준다. 이러한 불확실성에도 불구하고 분명한 것은 기술의 발전이 사람과 기술의 협업을 더욱 수월하게 하고 복잡한 사회 문제를 푸는데 전환적 변화를 가져다 준다는 전망이며, 스마트시티가 그 가능성을 실제 구현하기 위한 도시 패러다임으로 자리잡았다. 기술은 과학이지만, 그것을 어떤 목적에서 어떻게 활용할 것인가는 우리 모두의 몫이다. 이런 면에서 나와 이웃, 공동체와 우리 사회의 필요를 기술과 어떻게 연계할 것인지 집단 지성의 작동이 필요하다.
여러 사회 주체의 유연한 역할과 책임
국가 주도의 공공성이 강조되는 사회 분위기에서 기존의 도시 문제 해결은 국가나 지자체의 역할로 받아들여졌다.점차 공공의 정책 형성 과정에 시민 참여의 당위성과 효과에 대한 논의가 활발해지면서 행정 이론 내 거버넌스에 대한 재해석이 이뤄지고, 상향식/하향식 결정구조 중심의 이론적 배경이 만들어졌다. 도시 문제가 우리가 만들어온 선택의 결과물이자 시스템의 문제이고 상호 경로의존적이라는 것은 결국 해결에 있어서도 사회 구성원 모두의 역할이 있다는 것으로 귀결된다. 섹터별, 주체별 각자가 가진 자원과 역량을 문제 구조와 연계하고 이를 ‘협력적 거버넌스(Collaborative governance)’의 구조로 풀어가는 것이 상향식/하향식이라는 이분법적 접근에 대한 단편적 이해를 넘어 문제 해결을 위한 실용적 접근에 더 가까이 다가갈 수 있도록 할 것이다.
이러한 렌즈를 통해 미세먼지, 쓰레기 무단투기, 청소년 안전귀가의 미션은 어떻게 재정의 될 수 있을까?
•미세먼지 : 미세먼지 문제가 우리 모두의 책임과 선택 구조의 결과물임을 인식하고, 당장의 단기적 해결책이 아니라 지구 환경의 회복과 지속가능성을 고려한 사회적 합의를 이루어나가야 한다. 환경을 생각한 일상에서의 구체적인 행위에 사회경제적 인센티브가 주어지는 합리적 시장 형성과 시민들이 시장 형성과 운영에 연계될 수 있는 전략적 권력 이양이 필요하다.
•쓰레기 무단투기 : 현재 쓰레기 무단투기 행위에만 집중된 계도 및 규제는 이 문제를 민원 제기와 처리라는 단기적 처방에 머물게 한다. 시민들의 행동 변화를 가져올 수 있는 사회적 자본의 형성과 함께 자원순환 관점에서 도시 시스템을 재조정/재구조화하여 도시 내 순환적 경제를 구축하는 장기적 해결책을 모색해야 한다.
•청소년 안전귀가 : 도시 안전에 있어 기술이 활용되거나 개입하는 현재의 방식은 감시, 통제, 처벌을 더욱 효율적으로 만드는데 초점이 맞춰져 있다. 커뮤니티 중심의 자율적, 분산적, 협력적인 규칙 만들기를 통해 시민들이 자주적이고 합법적인 도시 규칙을 만들 수 있을 때, 그리하여 일상의 안전을 공권력이 아닌 상호 담보할 수 있을 때 사회 안전성이 높아질 수 있다.
도시 문제에서 도시 미션으로
제러미 하이먼즈(Jeremy Heimans)가 초연결된 대중을 세상을 바꿀 ‘뉴파워(New Power)’로 소개한것처럼 오늘의 사회는 아래로부터의 시민 권력이 주도하는 시대이다. 이러한 변화는 도시 전략, 의사결정의 정당성, 통제 및 규제, 사회적 인센티브에 영향을 미쳐 도시의 해결책을 협력적 방식으로 접근토록 하는 새로운 도시 거버넌스를 이끌어내고 있다. 특정 사람이나 영역, 섹터가 권한이나 책임을 독식하는 것이 아닌 새로운 방식의 관점과 대화 및 자치를 통해 새로운 실험들이 전개되고 상호간의 피드백 루프(Feedback loop)가 확산될 수 있다.
기술의 혜택으로 도시를 살아가는 우리는 쉽게 연결되고, 인프라는 유기적으로 통합되어 촘촘한 도시 네트워크가 형성된다. 이러한 기저의 변화는 다양한 원인이 복합적으로 얽혀있는 이슈에 이해관계자들이 다양한 관점에서 따로 또 같이 접근할 수 있는 가능성을 구현해낸다. 도시민과 도시 인프라의 전환은 집단지성과 기술의 결합이 만들어내는 구체적 해결 방법을 이전과 다른 방식, 다양한 솔루션으로 연결하여 지구적 위기에 대응하는 도시의 상상력과 실행력을 확장시킬 수 있다. 도시가 만들어내는 위협을 도시의 인프라와 시스템으로 해결해야 하는 도시의 이중성을 마주하며, 도시 문제에서 도시 미션으로의 프레임 확장이 필요한 이유이다.
글: 박아영(ahyoung@darkmatterlabs.org) | 다크매터랩스 펠로우 리서처
도움 : 강은지(eunji@darkmatterlabs.org), 함주희(juhee@darkmatterlabs.org), 이효정(hyojeong@darkmatterlabs.org)
대구테크노파크 김희대 디지털융합센터장, 김수진 팀장, 윤정영 연구원
다크매터랩스 코리아는 2020년 3월부터 6월에 걸쳐 대구테크노파크와 함께 대구시의 주요 도시 아젠다를 중심으로 시민참여를 넘어 ‘시민 실험(Civic experimentation)’으로 나아가기 위한 도시 문제 프레이밍(Framing) 및 시민행동 변화의 디자인 요소 및 도시 전략을 도출하는 연구 프로젝트를 진행했습니다. 연구 결과물을 편집해 세 편의 글로 나누어 소개합니다.
1.유니콘에서 시민 실험으로
2.도시 문제에서 도시 미션으로
▶3.도시 문제의 다층적 프레임
