Municipalistes : démocratie pour l’administration aussi !

Le mouvement municipaliste entend donner une place active aux citoyens dans la démocratie locale. Très concentré sur la faillite du lien de représentation démocratique entre l’élu et le citoyen, ce mouvement n’a pas encore créé sa propre doctrine sur le rôle du 3ème larron fondamental dans le système politique local, l’administration territoriale. Or la liaison opaque entretenue traditionnellement par les élus et les territoriaux a évidement un impact important sur la représentation démocratique elle-même. La rétention d’information sur cet angle mort où les élus et l’administration collaborent dans la confidentialité est une clé essentielle de l’éviction du citoyen de la décision publique. Les municipalistes doivent bouger d’un cran, interroger la relation entre l’administration et les citoyens autant que la relation entre les élus et les citoyens. Cet article conduit à une proposition d’action à l’attention de ce jeune mouvement.

Lors des rencontres de Curieuses démocraties 2017, il est apparu clairement que la ville de La Corogne a connu une difficile période d’adaptation dans la relation entre la nouvelle équipe municipale de Marea Atlantica et l’administration municipale, et la rencontre n’a pas été évidente non plus à la petite échelle démographique de la commune de Saillans. Cela ne singularise pas les municipalistes, la défiance est généralisée dans les mois qui suivent toutes les alternances, et ce phénomène souvent qualifié de « politisation » n’a cessé de s’accentuer ces dernières décennies. La collaboration entre les élus ayant une charge exécutive et les cadres territoriaux est confidentielle, il s’y joue des concurrences et des solidarités souvent stratégiques pour l’élaboration des politiques locales. Cette confidentialité doit être interrogée parce que la politique locale est fortement impactée par les interactions du tandem unissant un élu de l’exécutif avec un territorial disposant d’une connaissance technique approfondie et d’une mémoire longue de l’histoire du service municipal ou communautaire.

La collaboration initiale entre le nouvel élu et le cadre territorial crée des relations fortes, sensibles et difficiles à déchiffrer de l’extérieur. Au départ, il s’agit d’une collaboration entre un amateur qui a institutionnellement le pouvoir mais sans repères sur le fonctionnement concret de l’institution et un professionnel qui doit utiliser son expertise de l’organisation administrative pour servir le décideur public.

Grande discrétion sur un pouvoir très personnel de l’exécutif : la fonction employeur

Ce moment est fondateur dans le parcours de tous les élus, puis ils s’affranchissent de la dépendance initiale. La tension est très différente entre la première élection à une fonction exécutive et les suivantes. L’initiation est une période paradoxale au regard du discours officiel des rapports entre les politiques et les administrateurs, le cadre territorial cornaque l’élu débutant. Le nouvel élu a très souvent la crainte que son collaborateur l’induise en erreur ou l’entraîne dans une logique de gestion influencée par la politique de ses adversaires d’hier. Quant au territorial, il redoute que le nouvel élu ne lui impose à son arrivée des dispositions dangereuses, incohérentes ou impossibles à gérer, d’autant que lors de la campagne électorale le territorial reste à l’écart des débats mais enregistre des affirmations souvent sommaires, naïves, voire ineptes au regard de sa maîtrise technique du dossier. Toute alternance crée désormais une période de tension, de doute et d’insécurité dans les administrations locales. Je puis en témoigner personnellement, surtout au travers de mon expérience de formateur aux finances locales de maires et d’adjoints. Les préoccupations principales des nouveaux élus sont les suivantes : est-ce que je peux faire confiance à mon DGS ? Au service comptable ? Quels sont les points pertinents à vérifier sur les finances de ma collectivité ou dans d’autres domaines ?

Il faut bien comprendre qu’il n’y a pas de rapport à proprement parler contractuel, mais un agent territorial qui explique à son patron comment les choses fonctionnent et ce qu’il doit faire. La domination hiérarchique du maire (ou du président) sur les agents territoriaux, quelque soit le niveau, est consacrée par la loi. Les règles de collaboration ne font d’ailleurs jamais l’objet d’aucune discussion contractuelle, il n’est question que « d’autorité territoriale » dans les textes juridiques. Dans la mesure où la tête de l’exécutif dispose d’un pouvoir patronal très personnel sur les agents, l’élection confère une grande responsabilité sociale de l’exécutif qui, a priori, n’a pas de qualification professionnelle pour diriger une entreprise administrative qui compte vite une dizaine d’agents dans une petite commune, une centaine dans une ville de 8 000 habitants et un millier dans une ville de 50 000 habitants.

Un système hiérarchique bien loin de la démocratie sociétale

Le débat électoral aborde rarement la question de la gestion des personnels, alors que la position patronale de la tête de l’exécutif est un des signes majeurs du pouvoir local, de nombreuses villes françaises sont le premier employeur sur leur territoire. Les exécutifs locaux, dans l’ensemble, n’aiment guère aborder cette question en public, mais elle est très palpable dans les bureaux communautaires qui réunissent généralement la plupart des maires dont l’inégalité des ressources se mesure en volume financier mais tout autant en capacités et expertises administratives à leur disposition. Il y a plusieurs raisons à la réticence au débat public sur la fonction employeur : en premier lieu, nos collectivités sont loin de l’auto-gouvernance, elles sont soumises notamment à la réglementation statutaire de la fonction publique territoriale et à de nombreuses complications procédurières qui justifient notamment le rattachement des collectivités de moins de 350 agents aux centres de gestion départementaux des communes. En second lieu, un exécutif de collectivité est sous la pression de syndicats plus facilement relayés dans le milieu politique que dans une entreprise privée.

S’il est un domaine où les élus oublient particulièrement leur rôle de représentant des électeurs, c’est bien dans la politique d’employeur de la collectivité. Les citoyens sont des employeurs de fait, au moins en tant que contribuables, mais ils sont totalement écartés de la gouvernance d’employeur des agents territoriaux. Nous sommes aux antipodes de la coopérative, ou de l’inspiration de l’économie sociale et solidaire, mais dans un régime de droit, de soumission et d’autorité verticale. Et, sur ce plan, la justice administrative d’une part, et la maîtrise parlementaire des règles de la fonction publique territoriale n’arrangent pas les choses. La culture phobique à la fois du clientélisme et du face-à-face conduit à chercher les régulations dans la bureaucratie au détriment de tout contrôle populaire.

Nous sommes dans un système à l’opposé du management participatif qui repose sur les contributions, l’aplatissement hiérarchique et la culture de réseau des équipes de travail. Le droit consacre au contraire les procédures longues et détaillées ainsi que le pouvoir discrétionnaire à chaque niveau, sans lien toujours bien établi avec la compétence opérationnelle. L’extrême centralisation est à la fois extérieure à la collectivité par le statut qui impose filières, grades, échelons, régime disciplinaire, etc, et intérieure puisque le pouvoir des délégués de l’exécutif, c’est-à-dire les adjoints et les vice-présidents, est juridiquement très flou, pour ne pas dire nul. Cela a d’ailleurs un effet parfois politique puisqu’il est fréquent que la tête de l’exécutif préfère confier des pouvoirs plus importants aux fonctionnaires plutôt qu’aux « grands élus » qui sont toujours des concurrents potentiels.

Une co-direction opaque des services

Sans doute les municipalistes se sentent-ils spontanément peu enclins à chausser les bottes d’un pouvoir patronal autoritaire et un système hiérarchique de bout en bout formant une longue chaîne verticale, avec des élus au sommet de la pyramide. D’autant que, a priori, les élus sont recrutés par une élection au suffrage et non au travers d’une qualification professionnelle en management. Certains cadres territoriaux, par ailleurs, aimeraient bien voir se développer des innovations inspirées des « entreprises libérées » mais ils ne disposent pas librement de l’initiative pour aller dans cette direction. Il y a évidemment une contradiction forte entre la dénonciation du rôle dominant de l’élu décideur vis-à-vis du citoyen et la position patronale autoritaire de droit sur l’administration territoriale. Loïc Blondiaux, l’un des inspirateurs du mouvement municipaliste en France, souligne régulièrement que la démocratie tient autant à des modalités égalitaires dans la reconnaissance des individus dans la vie en société qu’à des institutions politiques publiques. Or, jusqu’à présent, le mouvement municipaliste est resté extrêmement discret sur la question. Si, comme le dit la célèbre formule de Gandhi, « montrer l’exemple n’est pas la meilleure façon de convaincre, c’est la seule », les démocrates doivent démocratiser l’entreprise administrative, et donc il y a lieu de réintroduire le citoyen dans la relation avec l’administration locale.

Mais cette vision technique, en termes de droit et de pouvoir est insuffisante pour comprendre le cœur du système de pouvoir qui repose sur l’opacité du lien entre l’élu et l’administration. Il faut entrer dans la relation concrète pour véritablement s’en saisir. Nous n’avons vu que la première étape de la relation, celle de l’initiation de l’élu qui invite, dès le départ à la discrétion, tant le fait est contraire au droit.

De manière générale, les délégations du Maire ou du Président prennent la forme d’une co-direction de service, avec le recours indirect très répandu aux compétences professionnelles (parfois bénévoles) des délégués de l’exécutif. Ainsi voit-on de nombreux experts-comptables adjoints aux finances, beaucoup d’enseignants adjoints aux affaires scolaires, d’assistantes sociales adjointes aux affaires sociales, de présidents de club de foot ou de basket adjoints aux sports, etc. Cette pratique a souvent des effets collatéraux d’exclusion du partage de la décision et constitue un dangereux encouragement à confondre l’engagement politique et l’engagement professionnel au sein des tandems formés par les délégués de l’exécutif et les chefs de service territoriaux. Le danger de cette fusion en vase clos, c’est qu’il devient impossible de lire dans les décisions les articulations entre l’expression de la volonté publique et les contraintes techniques. Pour éviter la conflictualité, la tentation est grande d’évacuer toute lisibilité de la volonté politique et de faire valoir une option unique guidée par l’efficacité des moyens ; l’expression la plus achevée de cette dérive s’exprime dans la célèbre affirmation dite TINA de Margaret Thatcher « There Is No Alternative ». Dans leur parcours, les élus de l’exécutif franchissent une barrière invisible dans les mois qui suivent la barrière officielle, au contraire très exposée, du suffrage universel. Cela crée d’abord un problème au sein même des équipes municipales car, le plus souvent, seuls les membres de l’exécutif franchissent cette barrière invisible qui les séparent progressivement des autres membres de l’assemblée.

La conquête de l’expertise pour passer de la défiance à la complicité

Faute d’acquérir une réelle implication dans l’organisation du débat public pendant la campagne électorale, les nouveaux élus de l’exécutif découvrent leur rôle après l’élection au contact des services qui ne s’expriment pratiquement jamais publiquement. Et c’est dans ces premiers mois que le tandem s’installe entre l’élu et le cadre territorial, dans un équilibre très personnalisé, discret, voire secret y compris souvent pour les autres membres de l’exécutif. Pour un élu, démuni de collectif dans son domaine d’action, où la découverte d’un champ important de problématiques absorbe beaucoup d’énergie, il est rassurant de dominer son champ de compétence comme un expert. La maîtrise technique des dossiers a deux effets parallèles essentiels :

a) cela crédibilise l’élu au regard de ses collègues et auprès de ses interlocuteurs en général, surtout lorsque l’élu est amené à s’exprimer dans les instances de négociation et/ou de décision où le technicien n’a pas de place légitime autre que celle de supplétif technique (assemblée municipale et/ou intercommunale, négociation externe avec les services de l’État ou d’autres partenaires de la collectivité) ;

b) cela rapproche l’élu du technicien territorial, le soumet d’abord à ce partenaire interne, puis cela lui octroie un pouvoir personnel quand sa maîtrise des dossiers rattrape celle des techniciens du service parce que l’élu dispose du monopole de la parole publique légitime et que cela lui offre une marge.

Identifiée depuis fort longtemps, notamment au travers de la figure du notable décrite par Pierre Grémion dans les années 70, l’opacité entre les deux champs indispensables à la décision publique n’est pas une caractéristique nouvelle mais elle reste le cœur du système politique local républicain actuel qui place l’élu à l’interface entre l’accès aux citoyens et l’accès à l’intelligibilité procédurale. Pour un pouvoir local disposant de pouvoirs par délégation, et en réalité de peu d’autonomie, le mystère bureaucratique est la principale clé du pouvoir. Ce mécanisme a transité progressivement de la relation entre l’élu et l’État à la relation entre la technostructure locale et l’élu. La confusion entre l’élu et l’expert est le ressort central du pouvoir sur le citoyen : l’expert est invisible, l’élu fait de sa compétence un argument pour l’élection suivante. Ainsi la collaboration entre l’élu et le territorial commence dans la défiance et se termine assez fréquemment dans la complicité, qui suscite naturellement à nouveau la défiance du successeur en cas d’alternance électorale. L’opacité de la co-direction associant élu et technicien de l’administration produit une confusion de l’expertise et de la décision, identifiée comme un grave dévoiement de la démocratie et dénoncée par les Grecs anciens eux-mêmes.

L’expertise professionnelle des territoriaux appartient aux citoyens, pas aux élus

En recourant à des méthodes collectives d’élaboration programmatique ouvertes et antérieures aux désignations de responsables, il est possible de limiter les dérives du tandem opérationnel qui recouvre à la fois l’espace politique et l’espace administratif en restituant l’un des deux pans de la communication démocratique, entre les élus et les électeurs, en amont de l’élection. Cela ne suffit pas, parce que la collaboration de l’administration est ensuite indispensable à la mise en œuvre. Les citoyens sont dépossédés parce que les élus se transforment en entremetteurs dès le soir de l’élection entre deux mondes sans communication, il faut rompre cette cécité, rendre public le rôle de fournisseur de savoir interne de l’administration autant que le rôle d’animateur de l’élu dans le débat avec le public. Faire communiquer sans entrave la ressource administrative de savoir-faire et la ressource de légitimité démocratique est la seule voie raisonnable, et cela doit s’exprimer avant même l’élection.

Saillans a réussi la clarification du rôle des représentants des élus dans une continuité entre les périodes pré-électorale et post-électorale. La liste participative des Saillanssons a réalisé une continuité dans l’action et dans la méthode, alors que l’élection constitue généralement une forte rupture entre la campagne électorale et l’exercice de la représentation démocratique des élus, c’est en soi un grand succès. Il faut encore faire sortir l’administration locale de son contrôle exclusif par les élus. L’expertise professionnelle des territoriaux appartient aux citoyens, pas aux élus. Saillans, La Corogne et quelques autres ont fait une belle première moitié du chemin, les listes participatives pour 2020 (ou 2021) doivent entamer la seconde moitié en reconnaissant le rôle d’expertise de l’administration pour que celle-ci soit transparente et indépendante du rôle des représentants élus. Seulement, il y a un obstacle, le pouvoir hiérarchique du maire ou du président sortant sur les fonctionnaires laisse une forte incertitude sur la liberté d’expression des fonctionnaires.

Le système territorial actuel fonctionne avec une règle tacite : le fonctionnaire territorial élabore la technique de gestion et les hypothèses de décisions alors que l’élu tranche et surtout contrôle l’expression publique de l’institution. Le partage des rôles entre l’élu et le fonctionnaire est crucial et opaque, cependant les membres du tandem protègent cette opacité pour des raisons différentes. Le représentant élu aime valoriser sa compétence, le fonctionnaire territorial n’a pas intérêt à lui faire concurrence publiquement donc il n’est jamais en désaccord publiquement avec « son élu », il évite ainsi de se mettre trop en avant publiquement de manière générale. Officiellement la décision est toujours celle de l’élu, et le fonctionnaire est neutre. Officieusement, dans une négociation, il est évidemment important de savoir quelle est la vraie cible efficace entre le chef de service et l’élu, or les apparences sont parfois trompeuses… L’identification du décideur est notamment souvent une grande difficulté pour les prestataires des collectivités locales (et, accessoirement, une source de coûts !). Il arrive assez souvent qu’un DGS ou qu’un chef de service ait plus d’influence sur un président que le vice-président officiellement en charge d’une compétence, le cas est plus fréquent dans les intercommunalités où les cadres administratifs peuvent avoir un rôle de surveillance d’un maire ou d’un vice-président suspect, soit opposant soit membre d’une composante minoritaire de la majorité.

Associer l’expertise et la volonté populaire sans dissimulation de l’une à l’autre

La neutralité du fonctionnaire est une antienne qu’il faut déplacer. Tout expert a le droit de penser ce qu’il veut, il est de toute façon généralement impossible pour les néophytes de contredire un expert. Cela n’empêche pas que les citoyens doivent pouvoir apprécier l’utilité de l’expertise, celle-ci est utile si elle est en rapport avec les préoccupations des citoyens et si elle fait évoluer la perception collective des enjeux, elle est en revanche tout à fait inutile si elle s’occupe d’autre chose ou si elle ne fait rien découvrir. Il n’est pas acceptable que les agents territoriaux soient écartés du débat public alors qu’ils devraient en être une ressource majeure, accessible à tous. L’information de la population doit faire partie des missions de ces experts internes de la commune, le débat public a besoin de l’impartialité explicite des territoriaux pour discerner les éléments d’intelligibilité nécessaires à la conduite de l’action publique. Et si besoin, la conduite de projet doit faire appel à des spécialistes externes. A Kingersheim, les équipes de projet comporte une représentation systématique des services municipaux distincte de celle des élus (il y a d’autres composantes : des usagers impactés, des citoyens qui ne le sont pas directement, etc). En tous cas, il faut sortir de l’administration appendice, sans expression autonome et reconnue parce que cette neutralité officielle conduit à la collusion sans transparence, où l’on ne sait pas où se situe la part de l’élu et la part de l’administrateur territorial.

Le citoyen a besoin de savoir où sont les accords et les désaccords sur le diagnostic et les enjeux et quelles sont les options discutées. A priori, les administrateurs ont plus de responsabilité sur l’élaboration du diagnostic et des enjeux et les représentants sont plus engagés sur l’identification de la volonté générale et la définition des options. Il importe donc que le rôle des acteurs soit clarifié par des principes de gouvernance qui soutiennent la délibération, et ce doit être fait notamment pour les trois rôles fondamentaux des citoyens, décideurs ultimes en démocratie, des élus, responsables du débat public, et des administrateurs, garants de la connaissance de l’art et des données. Nous connaissons tous les consultations en deux en trois étapes de consultation publique où l’essentiel des réponses consistent à signaler que la question est trop précoce ou trop tardive… Les procédures séquencées, linéaires, formatées dans le cadre national, très longues et maîtrisées uniquement par les spécialistes juridiques, ne peuvent pas avoir l’intérêt démocratique que seules les règles définies en auto-gouvernance locale peuvent apporter.

En tant qu’animateur du débat public, les municipalistes doivent sortir l’administration locale de l’ombre pour se défaire du rôle de « représentants sachants ». Le rôle de l’administration est de contribuer quand les citoyens sollicitent l’expertise de l’institution publique, afin de faciliter l’expression de leur volonté et leur créativité collective. Les politiciens actuels portent une parole confuse prétendant associer volonté populaire et expertise, les politiciens de demain devront associer volonté populaire et expertise sans dissimulation de l’une à l’autre. Le changement de la relation entre les élus et l’administration commence par la liberté d’expression, c’est une question de liberté publique pour les fonctionnaires mais cela a également une portée politique profonde, il s’agit de faire éclore le débat démocratique et de le sortir de son enfermement si fréquent “dans un mouchoir de poche”, suivant l’expression pertinente de Stephen Boucher.

Fonder des gouvernances pertinentes pour donner des libertés collectives

Les questions de moyens et de leur distribution entre les différents échelons territoriaux occupent toute la place politique dans le champ médiatique, le débat public sur les finalités est quasiment absent. Dans un monde où de nombreux enjeux de la vie sociale devront probablement être repris en charge par les institutions locales, parce que les états-nations apparaissent bien affaiblis, ruinés financièrement et moralement, il convient surtout de retrouver de la créativité. Nos collectivités locales ont besoin des citoyens et des administrations locales pour s’ouvrir à l’innovation. Bien des choses doivent être reconsidérées en profondeur, l’objet même de l’action locale doit faire débat. Il s’agit notamment de retracer des délimitations entre l’obligatoire, le collectif et le privé. Pour redonner du sens à la citoyenneté locale, il va être nécessaire de redéfinir les enjeux dans le dialogue entre les savoir-faire et la volonté des citoyens. Contrairement aux polémiques publiques dont les médias nous entretiennent, il s’agit moins de répartir des pouvoirs publics dans un salami territorial que de fonder des gouvernances pertinentes pour donner des libertés collectives aux individus atomisés et soumis aux pouvoirs de grandes institutions lointaines, désormais aussi souvent privées que publiques.

Aujourd’hui, la cohérence de l’administration territoriale est rarement fonctionnelle. Est-ce que cela a vraiment du sens d’organiser les crèches, le développement culturel, l’éducation scolaire dans une unidimensionalité municipale ? Ou même intercommunale ? Parfois, mais en tous cas l’amalgame des activités ne crée pas forcément l’unité de gestion la plus adéquate. Le principe du décalque de l’organisation administrative sur le cadrage territorial politique est une habitude qui ressemble de moins en moins à l’évidence technique, surtout dans un monde de réseaux. Rappelons à l’occasion que les communs réunissaient autrefois des populations en fonction des ressources et des besoins sans cadrage territorial préétabli, au niveau d’un hameau, d’une forêt ou d’une vallée. Regardons aussi ce que fait cette petite commune de Trémargat en Bretagne : elle fait participer la population aux travaux du village, et le travail collectif est devenu un puissant facteur d’empowerment, c’est-à-dire d’implication sociale dans les projets collectifs et sociaux. Dans un monde de réseaux, on a besoin de règles de collaboration démocratique, avec peu de rigidité structurelle et une grande capacité à lier et délier les connections, en tous cas l’organisation des services publics définie par le contrôle patronal lié à l’organisation territoriale est en soi une conception déjà archaïque. Nous sommes dans un retard intellectuel flagrant, qui a été illustré récemment par un quasi-échec de la mutualisation des services dans les intercommunalités parce que l’emploi territorial est, de fait, davantage contrôlé par les politiques que par les managers territoriaux.

Un devoir de réserve dévastateur qui échappe au contrôle du citoyen

Mais au-delà du management de l’administration, il y a des questions sur la nature même de l’action publique locale. Si l’on fait aujourd’hui des AMAP pour se libérer de la grande distribution, on doit aussi réfléchir sur la baisse de la consommation énergétique et sur l’autonomie de sa production, sur le problème des revenus et du coût des logements, sur l’utilité de la monnaie locale pour favoriser le développement des circuits courts, etc. En bref, le champ des activités des administrations locales, surtout pour les communes qui disposent encore de la clause de compétence générale, est un sujet en soi que le ronronnement actuel des politiques publiques locales nous fait oublier dans une sorte de sommeil intellectuel collectif. La possibilité d’une expression permanente des citoyens, avec les civic techs notamment, va bousculer le rôle des élus, l’agenda du débat public et son contenu.

Les fonctionnaires territoriaux sont impactés comme les autres catégories sociales par les tensions de la productivité, par les réorganisations incessantes du travail, par la critique des hiérarchies, par la culture de réseau contre la vision statutaire et ces tensions provoquent autant qu’ailleurs du malaise au travail, du ressentiment et des problèmes psycho-sociaux. Très exposés au regard des usagers et dela population, les agents territoriaux sont souvent victimes de représentations sociales désuètes et dévalorisantes sans rapport avec le puissant potentiel de renouvellement de la nature de l’action publique évoquée ci-dessus. Il faut réinventer le dialogue social en y incluant la population, en rappelant que les citoyens sont les seuls patrons réellement légitimes.

Revenons un peu sur la liberté d’expression pour bien saisir le niveau actuel de contention des fonctionnaires en général qui s’est exprimé ces derniers mois au travers des débats sur les lanceurs d’alerte. Il a été acté que l’alerte doit être transmise par la voie hiérarchique, ce qui est apparu à la quasi-totalité des acteurs concernés comme une démonstration par l’absurde de la suprématie persistante du statut juridique sur la raison citoyenne. La corruption n’aurait-elle pas cours d’abord au sommet des hiérarchies ? Moins spectaculaire, le « devoir de réserve » est bien plus dévastateur au niveau des collectivités locales. S’il ne pose guère de problèmes de principe au niveau de la confidentialité due aux usagers des services publics, il est beaucoup plus sensible et difficile à contrôler en ce qui concerne les politiques publiques. Tout d’abord, le « devoir de réserve » ne ressort pas de la loi, mais d’une construction jurisprudentielle établie par des juridictions administratives qui, en l’occurrence, ne rendent aucun compte aux concitoyens de nos territoires.

Inviter les territoriaux à exprimer leur vision des enjeux

Or, les tribunaux administratifs ont une conception d’abord conforme à la doctrine qui s’appuie sur une longue tradition et des textes anciens. C’est une lecture clairement autoritaire des pouvoirs, ce qui n’incite pas les territoriaux à la transparence publique. La liberté de parole des agents territoriaux n’a pas aujourd’hui de limites claires (voir le cas éclairant du suicide de JS Combe Maës), les territoriaux sont donc enclins à une grande prudence dans leur exposition au débat public et singulièrement dans la période pré-électorale. Cette situation est intolérable, l’État ne peut pas être le garant de la démocratie locale, celle-ci repose sur les acteurs locaux eux-mêmes et de leur mobilisation en auto-gouvernance.

On parlera de constitution locale, de contrat de gouvernance ou de règle supérieure du mandat, peu importe, l’essentiel est d’établir des principes supérieurs en autogouvernance avec les principaux acteurs concernés. Naturellement, les craintes des agents territoriaux ne disparaîtront pas spontanément dès que les listes municipalistes solliciteront leur expression publique, après avoir informé l’exécutif en place de cette démarche d’invitation. Mais, il est tout à fait possible d’ouvrir la discussion, de demander aux territoriaux d’exprimer leur vision des enjeux publics dans leur domaine d’activité, et surtout de préciser les limites qu’ils conçoivent entre les faits objectifs qu’ils connaissent et les options ouvertes à la décision des citoyens. Il n’est pas sûr que les fonctionnaires territoriaux soient inertes, pour l’instant ils sont surtout en relation avec le public dans le cadre de prestations aux usagers dans un modèle très proche de la relation client, mais il n’y a pas de discussion largement ouverte sur la gouvernance des services. Ou très insuffisamment.

Pourquoi, tout simplement, ne pas expliquer le point de vue des listes citoyennes en recherche collaborative aux agents territoriaux ? Et pourquoi ne pas montrer ainsi explicitement l’attente envers la connaissance des experts de la pratique des services existants ? Si les élus ont en charge l’animation du débat public pour révéler la volonté générale, il faut afficher sans ambiguïté que l’idée de la liste participative est de produire des élus sans ambition de se substituer ni aux citoyens ni aux experts. Même si les fonctionnaires préfèrent d’abord refuser de s’exprimer, l’invitation et la forme de l’invitation sont en soi une prévention intéressante par rapport aux blocages soulignés ci-dessus quand l’alternance a lieu, et il ne faut pas croire qu’ils resteront insensibles à cette intention. Les fonctionnaires la mettront en doute, n’accueilleront certainement pas tous cette approche dans l’enthousiasme, mais parions qu’ils auront envie de la mettre à l’épreuve.

Tous les cas de figure de la complicité à la frustration, et l’inconfort des sortants

Les municipalistes doivent avoir conscience que les critiques des territoriaux sur les pratiques actuelles des élus en place existent, elles sont même vives, aussi discrètes soient-elles. Les congrès et rencontres professionnels auxquels je participe bruissent régulièrement, hors de la scène officielle, des agacements suivants : pratique de la délégation en accordéon (c’est-à-dire que certains élus délèguent, puis reprennent la main quand cela les arrange…) ; tendance à s’impliquer d’une manière excessive dans la gestion du service ; arbitrages impromptus et exotiques pour des raisons politiques étrangères au dossier… Dans le langage usuel des territoriaux à propos d’un traitement de dossier à problème, on entend souvent la phrase suivante : « ah oui, mais là, c’est politique » ! Cela peut se traduire ainsi : il y a un refus ou un impératif qui n’est pas maîtrisable, qui provient de la hiérarchie (politique) qui s’impose soit pour une raison de marchandage assez éloignée du dossier lui-même, soit pour une raison d’enjeu de concurrence électorale. Dans ces moments de contrariété, le territorial avoue son impuissance et utilise le terme politique dans un sens très éloigné du débat démocratique que les municipalistes entendent défendre. Dans le fonctionnement du tandem, derrière l’écran noir où s’opère le partage réel des tâches et des responsabilités, tous les cas de figure existent, il y a des binômes très complices et solidaires, mais aussi des frustrations.

Soulignons aussi qu’il est assez délicat pour la liste des sortants de refuser la liberté d’expression aux fonctionnaires tant il est évident et facile de souligner que les sortants ont en monopole l’accès au savoir des territoriaux de la collectivité. Les agents qui ont une longue expérience de la contrainte hiérarchique des élus ne peuvent pas se sentir libres de s’exprimer sur simple demande. Il faut donc inviter à l’expression, le plus collectivement possible, et fixer un cadre de sécurité pour ne pas faire prendre de risques inutiles à des agents, notamment s’ils sont éloignés du sommet de la pyramide hiérarchique. Il n’est cependant pas exclu que les principaux cadres territoriaux se prêtent au jeu, auquel cas l’objectif n’est absolument pas de les piéger, mais bien d’informer les membres de la liste participative des enjeux, des contraintes et des opportunités tels que le cadre territorial les situent. L’objectif est de montrer que les futurs élus sont prêts à ouvrir un vrai dialogue avec les services de la collectivité et de donner par l’exemple la couleur d’un nouveau fonctionnement possible des échanges entre les citoyens et l’administration locale.

Une seule proposition, trois étapes et une explosion

Préoccupé de bien décrire le contexte de la nécessité de sortir de l’ombre la relation entre les élus et l’administration locale, je n’aurais produit qu’une seule proposition concrète : établir une règle de gouvernance démocratique pour le mandat. Il me semble pertinent de l’assortir d’un calendrier en trois étapes :

1 — affirmer la liberté d’expression des membres de l’administration locale sur les enjeux publics et de critiquer le contrôle confidentiel exercé sur l’administration locale par les élus ;

2 — ouvrir publiquement, avant l’élection, un travail de projet de gouvernance précisant les rôles, c’est-à-dire les droits et les devoirs, des citoyens, de l’administration et des élus dans la démocratie du territoire ;

3 — engager les listes participatives à conclure un contrat de gouvernance avec l’administration locale dans les 6 mois suivant l’élection.

Il s’agit bien entendu de prendre en compte les limites de la liberté d’expression de l’administration locale avant l’élection et, implicitement, de donner du poids à la démarche dans l’administration elle-même. Il me semble bon de réduire la rupture de l’élection dans la procédure et d’assurer une continuité.

Pour terminer, je propose de souligner qu’un des services de l’administration a très peu de chance d’échapper à l’explosion avec l’aboutissement d’une telle démarche, c’est la communication. Le service communication de nos collectivités n’est rarement autre chose qu’une officine de propagande. La communication institutionnelle du type « ma bobine partout » où ni les experts ni les citoyens ne s’expriment librement est assez ridicule, mais je ne doute pas que les rédacteurs des guides de gouvernance du mandat sauront écrire les propositions capables de ringardiser ce vieux modèle mieux que je ne saurai le proposer ici.

Cet article est disponible dans une version réduite au raisonnement opérationnel : Inclure la contribution de l’administration locale par l’élaboration d’un contrat de gouvernance