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Alice Pittini, Housing Europe (Fédération Européenne du Logement Public, Social et Coopératif).

La crise du logement en Europe — déjà identifiée dans les éditions 2015 et 2017 du rapport sur l’état du logement dans l’UE[1] — est toujours une réalité dans de nombreux pays et l’abordabilité du logement est actuellement l’un des défis politiques les plus complexes auxquels nos sociétés en Europe sont confrontées. Nous vivrons dans des villes plus chaudes, plus grandes, plus diversifiées, marquées par des ambitions contradictoires : être attractives pour les travailleurs les plus qualifiés, devenir résilientes face au changement climatique et continuer à répondre aux besoins des personnes dans le besoin, en particulier en matière de logement abordable. Cela aura un impact sur la capacité des villes et de la société européenne en général à faire preuve de résilience face aux défis externes et internes.

De plus en plus de personnes touchées par la hausse des prix des loyers ont déjà manifesté leur mécontentement face à la situation, en particulier dans les grandes villes, inscrivant le logement de facto à l’agenda politique. Les manifestations et les groupes d’action citoyenne consacrés à la question de l’abordabilité du logement font la une des journaux dans de nombreuses régions d’Europe, tandis que pour la toute première fois, une initiative citoyenne européenne a été lancée pour réclamer davantage de logements abordables[2].

Autre élément manifeste de ces dernières années : la problématique du logement a été utilisée dans le cadre de programmes politiques populistes et anti-immigration plus larges qui liaient l’arrivée de nouvelles populations à la pénurie d’offre en Europe, tout en négligeant la pénurie et le sous-investissement qui existaient déjà. Ce récit a malheureusement détourné la politique du logement dans de nombreux cas.

Dans ce contexte, il n’est pas surprenant que la question de l’abordabilité du logement soit plus que jamais d’actualité et fasse l’objet d’une attention croissante de la part des organisations internationales et des institutions européennes.

Malgré une légère diminution (observée au cours des deux dernières années) dans de nombreux pays, la part du revenu des ménages consacrée aux dépenses liées au logement[3] reste importante dans un certain nombre d’États membres — surtout si on la compare au niveau d’avant crise. Si l’on tient compte du coût du logement, 156 millions de personnes sont menacées de pauvreté”[4]. Le nombre d’habitants de l’UE peinant à trouver un toit peut sembler bas, mais il s’agit de moyennes, les données agrégées masquent d’énormes clivages.

Tout d’abord, il y existe des différences significatives entre les pays en termes d’accessibilité à la propriété. Elles sont reflétées par différents indicateurs, mais il est particulièrement intéressant d’examiner les données sur la charge perçue du coût du logement : les pays nordiques sont ceux qui comptent le plus grand nombre de ménages déclarant qu’ils estiment que leurs besoins en matière de logement ne représentent aucun fardeau financier (plus de 63 %). Au contraire, dans les pays “ méditerranéens “ comme l’Italie, l’Espagne, la Grèce, la Croatie et Chypre, seuls 5 % ou moins des ménages déclarent que le logement ne représente aucune charge financière[5]. Comme on pouvait s’y attendre, les pays où les gens trouvent des logements plus abordables ont tendance à avoir une part plus élevée de logements sociaux, des dépenses publiques plus élevées pour l’aide au logement et des taux d’emploi plus élevés[6].

Les données montrent également des différences significatives entre les modalités d’occupation des logements. Bien qu’il y ait eu une forte augmentation du nombre de locataires qui paient des “ loyers du marché “ au cours des 10 dernières années, le nombre de bénéficiaires de logements “ à loyer réduit “, comme les logements sociaux et abordables, a diminué. Dans la plupart des pays, les locataires qui louent au prix du marché sont considérablement plus impactés par les coûts liés au logement que les propriétaires ayant une hypothèque ou un prêt (25,1% en moyenne dans l’UE pour les locataires payant un loyer du marché, contre environ 5% pour les propriétaires)[7].

Plus important encore dans une perspective d’équité sociale, les coûts du logement continuent de frapper le plus durement les ménages à faible revenu. En 2017, 10,2 % des ménages de l’UE consacraient plus de 40 % de leur revenu disponible au logement, mais cette proportion passe à 37,8 % si l’on considère les ménages menacés par la pauvreté. Dans la grande majorité des pays, les dépenses des ménages à faible revenu en matière de logement dépassent le seuil du tiers, souvent qualifié dans la littérature de coût du logement « acceptable » ou « abordable ». En effet, la moyenne de l’UE pour cette tranche de revenus est de 41,5 %[8].

Dans le même temps, bien que le coût du logement demeure un défi des plus pressants pour les personnes à faible revenu et les plus vulnérables dans nos sociétés, la dynamique actuelle du marché du logement et du travail contribue à accroître le risque d’exclusion du logement également pour la classe moyenne, puisque le logement représente une part croissante des budgets des ménages à revenu moyen[9]. Entre 1995 et 2015, il est passé d’un quart à près d’un tiers. Les dépenses pour les logements acquisitifs ont constitué la majeure partie de la hausse, bien que les dépenses pour le loyer et les services publics aient également augmenté considérablement[10]. Plus grave encore, les hausses des prix du logement dans les régions métropolitaines ont souvent dépassé les hausses salariales, touchant plus durement les jeunes et les nouveaux arrivants dans les villes[11].

En conséquence, la hausse des prix des logements entrave également la mobilité de la main-d’œuvre vers les zones urbaines les plus dynamiques et, plus généralement, la mobilité sociale. Les inégalités en matière de logement peuvent être à la fois un symptôme et une cause des inégalités de revenus existantes : les ménages pauvres n’ont pas les moyens de se payer de meilleurs logements et vivent dans des quartiers qui exacerbent les inégalités[12].

Les chiffres nationaux peuvent également masquer des difficultés au niveau de certaines villes. On observe dans toute l’Europe que les villes et les zones urbaines ont tendance à avoir des prix immobiliers et locatifs sensiblement plus élevés. Il n’est donc pas surprenant que les chiffres EU-SILC montrent que les taux de surcharge du coût du logement sont les plus élevés dans les villes.

Dans toutes les capitales de l’UE, à l’exception de deux d’entre elles, la plupart des gens ne sont pas d’accord avec l’affirmation selon laquelle il est facile de trouver un bon logement à des prix raisonnables[13].

Les problèmes liés au manque de logements abordables dans les villes reflètent bien sûr les problèmes liés à l’offre et à la demande. Cependant, il existe aussi de nouveaux phénomènes qui compliquent cette équation, comme la financiarisation et l’augmentation des locations à court terme[14]. Les villes n’ont qu’une compétence limitée pour endiguer la tendance effrénée à investir dans l’immobilier, mais d’importantes initiatives ont émergé récemment en ce sens.

L’une des mesures les plus importantes mises en place au niveau local est la fourniture de logements sociaux et/ou de logements à bas prix grâce à la coopération avec les autorités publiques et les acteurs à but non lucratif. Dans la plupart des cas, les données recueillies montrent une situation paradoxale où les capitales et les grandes villes/agglomérations ont la plus forte proportion de logements sociaux par rapport au reste du territoire — mais elles montrent aussi les signes d’une pénurie dramatique de logements sociaux tels que des listes d’attente longues — et toujours plus longues — et une manifestation croissante de l’exclusion du logement[15]. Les initiatives récentes au niveau des villes recueillies dans toute l’Europe couvrent également une série de mesures et d’instruments politiques : modifications de la planification et du zonage, programmes d’investissement pour des logements sociaux/abordables, mesures visant à contenir les augmentations de loyer et programmes de rénovation des quartiers (à travers de nouveaux partenariats au niveau local).

La mesure dans laquelle les villes s’attaquent à la pénurie de logements varie considérablement. Des cas exemplaires se présentent souvent dans un contexte où la décentralisation des pouvoirs et des compétences permet à l’administration municipale de jouer un rôle actif. Toutefois, le manque de terres disponibles, le NIMBYsme, les problèmes existants d’inégalités spatiales et de ségrégation, une préférence de l’administration locale pour l’utilisation des terrains disponibles pour des activités plus lucratives dans certains cas… Et en fin de compte : « simplement » un manque de volonté politique, empêchent la mise en œuvre des politiques locales du logement dans de nombreux pays en manque de coordination nationale et d’obligations spécifiques en ce sens. Obtenir le consentement des autorités locales est une étape clé, mais ce n’est pas la seule — le financement est aussi toujours sur la table.

L’une des principales priorités politiques devrait être d’accroître les investissements publics pour faire en sorte que les gens disposent d’options de logement réellement abordables. Malheureusement, les données sur les dépenses publiques consacrées au logement montrent la tendance inverse.

Les dépenses totales consacrées au développement du logement dans l’UE ont diminué de 44 %, passant de 48,2 milliards d’euros en 2009 à 27,5 milliards d’euros en 2015. Au cours de la même période, les dépenses consacrées aux prestations sociales telles que les allocations de logement sont passées de 54,5 milliards d’euros à 80,8 milliards d’euros dans l’UE[16] — indiquant que le retrait de l’État du financement du logement ne serait donc pas un choix si avisé que cela sur le plan économique.

Une étude réalisée en 2018 par la HLTF (High Level Task Force)[17], en association avec la DG ECFIN (Commission’s Directorate-General for Economic and Financial Affairs) et l’Association européenne des investisseurs à long terme (European Long-Term Investors Association : ELTI), a estimé que le manque d’investissement dans le logement abordable s’élevait au minimum à 57 milliards € par an. Bien qu’ils soient encore dispersés, les éléments d’information que nous avons recueillis dans un certain nombre de pays sélectionnés indiquent un besoin d’investissement beaucoup plus élevé — à la fois dans la construction et dans la rénovation — si nous voulons tenir compte des besoins actuels et futurs.

Les budgets publics montrent actuellement une capacité limitée pour soutenir l’offre de logements dont on a tant besoin. D’où la nécessité d’attirer de plus en plus d’investissements privés dans l’offre de logements sociaux et abordables. Toutefois, il y a certaines limites à travailler dans le cadre d’investissements privés et de PPP, en particulier lorsqu’il s’agit de fournir des logements dont les loyers sont nettement inférieurs à ceux du marché. Ces limitations proviennent en grande partie des jugements de la Cour de Justice de l’Union Européenne (CJUE) et de la Commission Européenne concernant les aides d’Etat illégales accordées aux fournisseurs de logements “ sociaux “ et “ publics “, qui ont été jugés comme ayant bénéficié d’aides d’Etat trop favorables. La recherche d’un équilibre exige un examen attentif de la part de toutes les parties concernées et implique des changements dans la façon dont elles travaillent.

Pour stimuler les investissements du secteur privé dans le logement abordable, les gouvernements ont proposé plusieurs types d’aide pour réduire le coût du logement. Dans le même temps, les fournisseurs de logements sociaux et abordables s’adaptent à l’évolution du contexte de financement : l’augmentation du recours aux emprunts privés est une tendance généralisée qui se poursuit — à des degrés divers — depuis des décennies.

A cette fin, le rôle de la Banque de Développement du Conseil de l’Europe (Council of Europe Development Bank : CEB) et de la Banque Européenne d’Investissement (BEI) dans le secteur du logement social et abordable s’accroît considérablement. La BEI en particulier joue un rôle croissant dans l’investissement dans le logement abordable, tant au niveau national que local, et au cours des deux dernières années, plusieurs projets ont bénéficié d’un financement de la BEI, soit directement — à des fournisseurs de logements sociaux -, soit indirectement — par l’intermédiaire de banques publiques et/ou de véhicules spécifiques.

L’évolution du contexte de financement et les stratégies que les fournisseurs de logements mettent en place pour y faire face ne sont qu’une partie de l’histoire. L’offre globale de logements évolue pour répondre à un certain nombre de défis, notamment l’évolution du contexte sociodémographique, les nouveaux besoins des différents groupes de population, le développement technologique, les défis environnementaux, pour n’en citer que quelques-uns.

Nous avons constaté que les principaux domaines dans lesquels cette innovation a lieu sont la fourniture de nouveaux services aux résidents et aux communautés locales, des pratiques plus démocratiques et collaboratives, de nouveaux types d’occupations et de contrats, l’innovation dans les techniques de construction et de rénovation, ainsi que les aspects organisationnels.

Marquant un pas vers une plus grande intégration entre le logement et les services sociaux, les programmes d’aide au logement aidant les ménages en difficulté à accéder et à conserver un logement sont désormais une réalité en France, en Italie et en Espagne. Par ailleurs, les prestataires de logement déploient de plus en plus de partenariats avec les services de l’emploi pour aider les résidents à trouver un travail, comme dans le cas du Pack Emploi-Logement français. La mobilité et la numérisation sont également intégrées dans les modèles traditionnels de logement public, coopératif et social, les fournisseurs mettant en place des plates-formes de covoiturage ou des plates-formes électroniques pour accéder aux places de stationnement en Autriche et installant des chargeurs pour voitures électriques en Norvège et en Espagne. Dans le même temps, l’expérience de la sélection de logements est en train de changer, les locataires ayant désormais la possibilité, dans de nombreux cas, de faire une “ visite virtuelle “ des lieux ou même d’échanger des unités de logement social en utilisant une simple application, comme dans le cas de la Huisjehuisje néerlandaise.

Ce ne sont là que quelques-uns des projets et pratiques exemplaires qui se développent de plus en plus en Europe. Cependant, le secteur devra innover davantage pour créer des logements durables et “ pérennes “ dans un contexte en constante évolution et les principes du “ logement responsable “[18] — c’est-à-dire un logement qui contribue au développement social, environnemental et économique dans des quartiers prospères — devraient guider ce processus.

Le logement figure très souvent en bonne place à l’ordre du jour des gouvernements nationaux, et il est devenu un sujet de plus en plus important pour les décideurs politiques européens. D’abord et avant tout parce que l’origine et la solution de la crise financière mondiale de 2008 avaient beaucoup à voir avec le logement, mais aussi parce que l’Union européenne a maintenant atteint un point où il est absolument nécessaire de montrer qu’elle a une influence positive et tangible sur la vie des gens. Dans cette quête de légitimité, soutenir des infrastructures sociales telles que le logement est devenu une opportunité évidente. A cet égard, les institutions européennes disposent d’un certain nombre d’options, bien que la plus “directe” soit de consacrer de l’argent des différents fonds structurels européens à la production et à l’amélioration de logements abordables.

Sans aucun doute, le contexte et le “ récit “ en matière de logement ont considérablement changé au niveau européen. Suite à l’adoption du pilier européen des droits sociaux en 2017, le Semestre Européen reconnaît de plus en plus la pénurie de logements adéquats et abordables comme un problème croissant et, pour la première fois en 2019, invite un certain nombre d’Etats membres à accroître leurs investissements dans le logement social dans plusieurs pays. Lors de la réunion informelle des dirigeants de l’UE27 qui s’est tenue à Sibiu en mai 2019, la Commission Européenne a expressément déclaré : “Nous devons soutenir l’accès de tous en Europe à des logements abordables de qualité et économes en énergie, en aidant les États membres à garantir le bon fonctionnement des marchés du logement et une offre adéquate de logements sociaux”[19].

Cependant, l’UE peut encore faire beaucoup. Une politique du logement bien conçue et bien financée peut être un élément essentiel de la stratégie de résilience de l’UE et un moyen pour les villes de relever des défis apparemment contradictoires. Pour cela, la politique du logement de l’avenir (que ce soit au niveau national ou local) devra être marquée par la stabilité, la coopération et l’adaptation aux besoins des personnes. L’UE devrait aider les niveaux de gouvernance concernés à fournir les ressources nécessaires pour davantage de logements communautaires, sociaux, coopératifs et publics.

Cette analyse est publiée à l’aide de subsides de la Région de Bruxelles-Capitale, Insertion par le logement et avec le soutien de la Fédération Wallonie-Bruxelles.

[1] Cf. Housing Europe (2017). “The State of Housing in the EU 2017”. Brussels: Housing Europe, the European

Federation of Public, Cooperative and Social Housing, http://www.housingeurope.eu/resource-1000/the-state-of-housing-in-the-eu-2017 ; et Housing Europe (2015). “The State of Housing in the EU 2015”. http://www.housingeurope.eu/resource-468/the-state-of-housing-in-the-eu-2015

[2] https://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/initiatives/open/details/2019/000003

[3] Eurostat définit le taux de surcharge des coûts de logement comme le “pourcentage de la population vivant dans un ménage où les coûts totaux de logement (nets des allocations de logement) représentent plus de 40% du revenu total disponible du ménage (net des allocations de logement)”.

[4] European Commission (2018). DRAFT JOINT EMPLOYMENT REPORT FROM THE COMMISSION AND THE COUNCIL accompanying the Communication from the Commission on the Annual Growth Survey 2019 https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/file_import/2019-european-semester-draft-joint-employment-report_en_1.pdf

[5] Basé sur Eurostat, EU SILC: households’ judgement of their housing cost burden [ilc_mded04], https://ec.europa.eu/eurostat/web/microdata/european-union-statistics-on-income-and-living-conditions

[6] Cf. Housing Europe (2017). The State of Housing in the EU 2019. Brussels: Housing Europe, the European

Federation of Public, Cooperative and Social Housing, http://www.housingeurope.eu/resource-1323/the-state-of-housing-in-the-eu-2019

[7] Basé sur on Eurostat, EU SILC: Housing overburden rate by tenure [ilc_lvho07c], https://ec.europa.eu/eurostat/web/microdata/european-union-statistics-on-income-and-living-conditions

[8] Basé sur Eurostat, EU-SILC: Share of housing costs in disposable household income [ilc_mded01], https://ec.europa.eu/eurostat/web/microdata/european-union-statistics-on-income-and-living-conditions

[9] OCDE (2019). Sous pression: La classe moyenne en perte de vitesse, Editions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/2b47d7a4-fr.

[10] Ibid.

[11] Inchauste, Gabriela, et al (2018). Living and Leaving: Housing, Mobility and Welfare in the European Union. The World Bank, Washington DC. Disponible sur http://pubdocs.worldbank.org/en/507021541611553122/Living-Leaving-web.pdf

[12] Banque de Développement du Conseil de l’Europe (2017). Housing inequality in Europe, CEB, Paris, France. Disponible sur https://coebank.org/media/documents/Part_3-Inequality-Housing.pdf

[13] Eurostat (2016). Urban Europe — Statistics on cities, towns and suburbs, https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Urban_Europe_%E2%80%94_statistics_on_cities,_towns_and_suburbs

[14] Cf. Commission Européenne (2019). The future of cities: opportunities, challenges and the way forward. Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2019, https://urban.jrc.ec.europa.eu/thefutureofcities/

[15] Cf. Housing Europe (2017). The State of Housing in the EU 2019. Brussels: Housing Europe, the European

Federation of Public, Cooperative and Social Housing, http://www.housingeurope.eu/resource-1323/the-state-of-housing-in-the-eu-2019

[16] Eurostat, COFOG: Government expenditure by function [gov_10a_exp] https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Government_expenditure_by_function_%E2%80%93_COFOG

[17] Lieve Fransen, Gino del Bufalo and Edoardo Reviglio (2018), Boosting Investment in Social Infrastructure in Europe. European Economy Discussion Paper 074, January 2018, Publications Office of the European Union, Luxemburg. Disponible sur https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/economy-finance/dp074_en.pdf

[18] Cf. http://www.responsiblehousing.eu/en/Home/La-RSE-dans-le-logement-social-public-et-cooperatif/ pour plus de détails.

[19] Commission Européenne (2019). L’Europe en mai 2019 — poser les jalons d’une Unie plus unie, plus forte et plus démocratique dans un monde de plus en plus incertain. Contribution de la Commission européenne à la réunion informelle des dirigeants de l’UE à 27 à Sibiu (Roumanie) le 9 mai 2019, https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/comm_sibiu_06-05_fr.pdf