Breve história do petróleo no Brasil e do monopólio da Petrobras
Conheça a evolução do mercado de petróleo brasileiro e as regulamentações que delinearam sua trajetória durante os anos e geram reflexo em seu funcionamento até hoje
Há cerca de 80 anos atrás, no interior da Bahia, o primeiro poço de petróleo era descoberto no Brasil. A partir de então, concomitantemente à busca por novos campos de exploração, a participação internacional no mercado de petróleo brasileiro se tornava um assunto cada vez mais polarizado. Na época, a pauta envolvia debates sobre a soberania nacional, o uso estratégico dos recursos minerais, a política de industrialização e os limites da atividade de empresas estrangeiras em solos brasileiros. Em meio a esse contexto, dois grupos acabaram se formando: os defensores do monopólio da exploração pelo Estado e os partidários da abertura do mercado, sendo os últimos conhecidos por seus opositores como “entreguistas”.
O desenrolar deste debate se deu em 1947 com a divulgação do Estatuto do Petróleo pelo então presidente da República, Eurico Gaspar Dutra. Resultado do estudo realizado por uma comissão organizada pelo dirigente, o projeto de lei previa a participação internacional no processo de exploração do petróleo brasileiro. Tal determinação se justificava pela compreensão de que não haveria verbas, técnicos especializados e condições gerais para se realizar a nacionalização completa do mercado.
Em oposição ao posicionamento presidencial, os defensores do monopólio estatal organizaram a campanha conhecida pelo slogan “O petróleo é nosso”, junto à associação civil Cedpen (Centro de Estudos e Defesa do Petróleo e da Economia Nacional). Como reflexo do grande apoio popular em torno do movimento, a nacionalização do petróleo brasileiro se tornou promessa da campanha presidencial de Getúlio Vargas e, após sua eleição, realidade com a sanção da Lei nº 2.004, em 1953. Além de criar a Petróleo Brasileiro S. A (Petrobrás), a nova legislação definia como monopólio estatal os processos de exploração, produção, refino e transporte.
Após 44 anos de vigência, a exclusividade da União na produção de petróleo chega ao seu fim, em 1997, com a sanção da Lei nº 9.478 por Fernando Henrique Cardoso, o então presidente da República. Conhecida popularmente como Lei do Petróleo, a nova legislação objetivava abrir o mercado para que outras empresas pudessem concorrer com a Petrobras nas atividades de exploração, produção, refino e transporte. Juntamente à adoção desta nova dinâmica de mercado, foi criada a Agência Nacional do Petróleo (ANP), responsável por definir diretrizes que garantam competitividade ao setor e benefícios ao país e aos consumidores.
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Desde então, pouco impacto foi gerado pela abertura do mercado nos processos de refino e transporte. Atualmente, a Petrobras detém 98,6% da capacidade de refino e tem a Transpetro como subsidiária integral. Dessa forma, a companhia representa a principal fornecedora de combustíveis à população brasileira, sendo responsável por 74,1% da produção total de petróleo do país, em 2019, conforme dados do Anuário Estatístico de 2020 desenvolvido pela ANP. Por outro lado, a quebra do monopólio estatal tornou as atividades de exploração e produção mais dinâmica. Logo após a sanção da Lei do Petróleo, cerca de 100 empresas passaram a explorar e produzir o combustível fóssil e gás natural no Brasil. Tal dinamicidade acabou resultando em importantes descobertas, como a camada do pré-sal, em 2006.
A análise da alta lucratividade e do baixo risco oferecidos pelo pré-sal resultou na movimentação dos sindicatos e partidos de esquerda pelo retorno do monopólio estatal na atividade de exploração, sob o slogan nacionalista da década de 1940 adaptado para “O petróleo tem que ser nosso”. Nesse contexto, o então presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva, sancionou a Lei Nº 12.351, em 2010, alterando o modelo de concessão para o de partilha. Com este novo regime, conhecido como Lei do Pré-Sal, o Ministério de Minas e Energia (MME) por meio do Conselho Nacional de Política Energética (Cade) passou a ser responsável por decidir entre a realização de licitações para exploração ou a entrega de determinadas áreas para a Petrobras, caso seja avaliado como de interesse nacional. Além disso, a companhia brasileira passou a ser obrigatoriamente a única operadora da camada de pré-sal. Tais mudanças na dinâmica do mercado de combustíveis acabou conferindo à Petrobras um lugar privilegiado.
No entanto, por volta de 2016, com o governo do então presidente interino, Michel Temer, iniciou-se no Brasil um movimento de reabertura do mercado. Um dos primeiros efeitos deste projeto se deu com a adoção do regime de Preço de Paridade de Importação (PPI), ou seja, o valor dos derivados de petróleo passou a seguir os preços do mercado internacional. Como consequência, o setor de importação foi altamente favorecido, o que maximizou a oferta de combustíveis no Brasil. Outro resultado deste movimento se deu com o fim da exclusividade da petroleira nacional na exploração da camada de pré-sal. Em 2017, sob decreto de Temer, a empresa obteve o direito de preferência na aquisição dos blocos a serem contratados no regime de partilha para exploração e produção no pré-sal. Dessa forma, caso a companhia não tenha interesse, os blocos são ofertados por meio de licitação.
Um dos últimos projeto de quebra do monopólio estatal posto em prática iniciou em 2019, com a divulgação do Plano de Desinvestimento da Petrobras. O projeto prevê a venda de 50% das refinarias da estatal, ativos de gás natural e ativos de terra e offshore. Assim, objetiva-se aumentar a multiplicidade de atores na atividade de refino, bem como potencializar a eficiência da cadeia produtiva. Atualmente, das 17 refinarias de petróleo que compõem o Parque de Refino Nacional, 13 pertencem à Petrobras, destas, 8 já estão em processo de venda.
Dessa forma, cada vez mais o histórico monopólio estatal no setor de combustíveis vem chegando ao seu fim. A expectativa que se tem com esta nova dinâmica é de um mercado mais competitivo, eficiente e aberto. Porém, neste caminho ainda há muitos desafios a serem enfrentados.
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