Os diferentes regimes de exploração de petróleo
Entenda a diferença entre os regimes de concessão e de partilha
Ao longo da história brasileira, à medida que a indústria do petróleo no Brasil foi progredindo, houveram diversos momentos que tornaram necessário realizar adaptações na relação do Estado e do mercado com esta indústria. Ao mesmo tempo que tais mudanças foram sendo necessárias em função da evolução do mercado, elas foram marcando o ritmo deste progresso.
Monopólio estatal
Nos princípios desta história, por volta da década de 1950, a campanha em defesa do monopólio estatal conhecida pelo slogan “O petróleo é nosso”, organizada pela associação civil Cedpen (Centro de Estudos e Defesa do Petróleo e da Economia Nacional), acabou desenhando o início da produção de petróleo no Brasil. Influenciado pelo grande apoio popular em torno do movimento, a nacionalização do petróleo brasileiro se tornou uma promessa da campanha presidencial de Getúlio Vargas. Após sua eleição, a promessa se tornou realidade com a sanção da Lei nº 2.004, em 1953, que além de criar a Petróleo Brasileiro S. A (Petrobras), definiu que os processos de exploração, produção, refino e transporte de petróleo seriam monopólio do Estado. Os amplos investimentos realizados pela companhia brasileira no desenvolvimento destes processos foram fundamentais para a descoberta de hidrocarbonetos no mar, durante a década de 1970, além de outros importantes avanços.
Regime de Concessão
A gestão econômica neoliberal dos governos conservadores de Margareth Tatcher e Ronald Reagan acabou se tornando tendência ao redor do mundo, na década de 1980. No Brasil, entre outros efeitos, tal política econômica fomentou os questionamentos sobre o modelo de exploração então vigente, colocando em pauta, então, a abertura do mercado. Após 44 anos de vigência, a exclusividade da União na produção de petróleo chegou ao seu fim. Em 1997, Fernando Henrique Cardoso, o então presidente da República sancionou a Lei nº 9.478, conhecida popularmente como Lei do Petróleo.
A partir de então, outras empresas, independente da origem do seu capital, passaram a ter o direito de exercer as atividades de exploração, produção, refino, transporte, importação e exportação. Para delinear as regras deste novo mercado, ficou definido como modelo o Regime de Concessão. Assim, a partir de licitações públicas coordenadas pela Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), a empresa vencedora teria autorização para explorar os blocos de hidrocarbonetos ofertados por sua própria conta e risco e seria proprietária dos recursos obtidos mediante o pagamento das taxações devidas. O único porém deste novo modelo era que, enquanto o recurso natural estivesse no subsolo do território brasileiro, a titularidade das reservas de petróleo e gás seriam do Estado. Além disso, as áreas já exploradas pela Petrobras seguiriam sendo propriedade da estatal.
No contexto deste regime, a cada ano a ANP coordenava uma nova licitação. Entre 1999 e 2008, foram concedidos 745 blocos de exploração e produção de petróleo a cerca de 100 empresas. Tal dinamicidade permitiu que importantes descobertas e avanços fossem realizados dentro do setor, sendo a camada do pré-sal a mais relevante. A nova descoberta da Petrobras na Bacia de Santos, na região do poço de Tupi (hoje conhecido como de Lula), tinha o potencial de incrementar as reservas brasileiras em 50%. Estimava-se que ali se encontrariam entre 5 a 8 bilhões de barris de petróleo e gás natural.
Regime de Partilha
O anúncio da existência de petróleo na camada do pré-sal foi realizado pela companhia brasileira dias antes do 9º leilão. Como consequência, o Conselho Nacional de Política Energética (CNPE) retirou do edital de licitação todos os 41 blocos localizados nesta região e o Governo passou a refletir sobre o modelo de exploração vigente. Após a 10ª rodada de licitação, que tampouco incluiu os blocos da área do pré-sal, o governo decidiu interromper a dinâmica do regime de concessão e definir um novo marco regulatório do setor. Tal postura se deveu ao fato da região do pré-sal apresentar riscos exploratórios significativamente menores e reservas provadas substancialmente maiores em comparação à área do pós-sal. Ou seja, a tendência era que os recursos que esta área geraria e que seriam convertidos em impostos e royalties cresceriam.
O resultado da análise de todos estes fatores foi a sanção das Leis Nº 12.276 e Nº 12.351 pelo então presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva, em 2010. Neste novo contexto, o Ministério de Minas e Energia (MME) por meio do Conselho Nacional de Política Energética (Cade) passou a ser responsável por decidir entre a realização de licitações para exploração ou a cessão onerosa de determinadas áreas para a Petrobras, caso seja avaliado como de interesse nacional. Além disso, foi criado o Fundo Social, que seria financiado com os recursos oriundos da produção nas áreas do pré-sal, e a Pré-Sal Petróleo S.A. (PPSA), que administraria os contratos de partilha da produção.
Por volta de 2016, com o governo do então presidente interino, Michel Temer, iniciou-se no Brasil um movimento de reabertura do mercado. Um dos primeiros efeitos deste projeto se deu com a adoção do regime de Preço de Paridade de Importação (PPI), ou seja, o valor dos derivados de petróleo passou a seguir os preços do mercado internacional. Outro resultado deste movimento se deu com o fim da exclusividade da petroleira nacional na exploração da camada de pré-sal. Em 2017, sob decreto de Temer, a empresa obteve o direito de preferência na aquisição dos blocos a serem contratados no regime de partilha para exploração e produção no pré-sal. Dessa forma, caso a companhia não tenha interesse, os blocos são ofertados por meio de licitação.
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