Девять пунктов конституционной реформы 2020
Этот неловкий момент, когда Конституция меняется быстрее, чем успеваешь писать в блог
Половина января для меня была посвящена сессии в Queen Mary. Наконец-то закончился трехчасовой экзамен по IT Transactions, я вышел на прохладный лондонский воздух, включил телефон, а там ворох новостей и твитов на одну тему — Президент Путин представил план масштабных изменений в Конституцию. Это случилось 15-го января в рамках традиционного президентского послания Федеральному собранию.
Уже 20-го числа, когда не успели еще высказаться все эксперты и нашутиться блогеры, проект поправок был внесен в Госдуму. Еще через три дня, 23-го января, законопроект единогласно принят в первом чтении.
Члены рабочей группы уже выдвинули еще порядка сотни предложений, среди которых, например, “сделать православие официальной религией” или “запретить детям чиновников учиться за границей”, но на рассмотрение Госдумы это все пока что не вынесено.
Изменения носят не только декоративный характер, у них будут юридические и практические последствия. Поэтому я изучил законопроект, внесенный к первому чтению и записал комментарии к тем поправкам, которые считаю ключевыми (tl;dr — в конце поста).
(01) Количество президентских сроков не может превышать два
В текущей редакции ст. 81(3) “Одно и то же лицо не может занимать должность Президента Российской Федерации более двух сроков подряд”.
Слово “подряд” предлагается убрать. Такая редакция исключает обнуление сроков после смены президента и возможность избираться больше двух раз вообще, как это удалось сделать самому Путину.
Простое, логичное и одновременно неожиданное изменение. Думаю, многие бы поставили на обратное — что самым желанным изменением для Путина была бы отмена ограничений по количеству последовательных сроков. Пока что этого не происходит.
(02) Президентом не может стать человек с иностранным гражданством или видом на жительство, в том числе в прошлом
Ограничение для имеющих иностранное гражданство можно объяснить так: у человека, который принимает ключевые решения в стране не должно быть “запасного аэродрома” в другой стране. Цель, соответственно, стимулировать ответственность и дальновидность при принятии решений на своем посту.
Ограничение для тех, у кого когда-то было иностранное гражданство или вид на жительство, но они от него отказались, мне не понятно совсем. Видимо, в глазах российского законодателя (да и среднестатистического россиянина) иностранный элемент — это слишком токсичная и зашкварная характеристика, которая неисправимо порочит кандидата на пост президента России.
Максим Кац считает, что после таких изменений выпускник иностранного вуза не сможет стать президентом (из-за residence permit, который обычно выдается вместе с учебной визой). Думаю, Кац заблуждается. Исходя из судебной практики об уведомлениях о наличии гражданства или права постоянно находиться на территории иностранного государства, это требование не распространяется на краткосрочные виды на жительство и прочие документы, не дающие право постоянного пребывания. Студенческий residence permit ограничен периодом учебы и поэтому эквивалентен скорее “разрешению на временное пребывание”, а не виду на жительство.
Любопытная деталь в новой редакции:
“Требование к кандидату на должность Президента Российской Федерации об отсутствии у него гражданства иностранного государства не распространяется на граждан Российской Федерации, ранее имевших гражданство государства, которое было принято или часть которого была принята в Российскую Федерацию”Крымчане, дерзайте!
Согласно поправкам, действующего иностранного гражданства или вида на жительство также не должно быть еще у ряда топовых чиновников (руководителей субъектов федерации, членов Совета Федерации, депутатов Госдумы, председателя Правительства, министров и судей).
(03) Приоритет международного права над национальным сохраняется
Много шума наделало заявление Путина о том, что пришло время внести в Конституцию изменения, которые “прямо гарантируют приоритет Конституции России в нашем правовом пространстве”. Ожидаемо это было воспринято как предложение изменить статью 15(4), которая сейчас выглядит так:
Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Дело в том, что эта статья находится в главе “Основы конституционного строя”, изменение которой возможно только через принятие новой Конституции, чего не планируется. В итоге, проект изменений этой статьи не касается, и международные нормы сохраняют приоритет над национальными.
Единственная поправка на эту тему — закрепление на конституционном уровне следующего правила:
Решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации.
Право проверять решения международных органов на конституционность Конституционный суд признал за собой и реализовал в постановлении о решении ЕСПЧ по делу ЮКОСа. Это единственный такой случай. Сложно сказать, станут ли подобные решения более частыми после принятия поправок, пока что к этому механизму прибегают только как к “крайней мере”.
(04) Новые основания для лишения судей полномочий
Сейчас полномочия судей прекращаются или по техническим причинам (истечении срока, смерть и т.д.), либо за различные нарушения по решению квалификационной коллегии судей. Согласно поправкам, судьи высших, кассационных и апелляционных судов сможет лишать полномочий Совет Федерации по представлению президента, в том числе за совершение поступка, который порочит честь и достоинство судьи.
Такое изменение еще больше снизит независимость судей. Во-первых, решение вопроса о снятии судей с должности перестает быть эксклюзивной компетенцией судебной власти. Во-вторых, дополнительное основание для лишения полномочий — за порочащий честь и достоинство судьи поступок — сформулировано расплывчато и дает лишнюю возможность для маневров и злоупотреблений.
Кстати, в ранних редакциях Закона о статусе судей такое основание уже было (решение принимала квалификационная коллегия), но его отменили в 2001 году.
(05) Сокращение количества судей конституционного суда с 19 до 11
Удивительно, но последние несколько лет в составе Конституционного суда недобор — остается четыре вакантных места, которые не торопятся заполнять (15 вместо 19). Ольга Кряжкова, доцент РГУП, критикует грядущее сокращение, которое понизит эффективность суда и доступ к правосудию:
“Количество обращений в Суд стабильно составляет около 15 тысяч в год. Уменьшение числа судей отрицательно сказывается на возможности индивидуального изучения ими обращений. Индивидуальное изучение замещается утверждением на заседании Суда проектов определений, подготовленных секретариатом КС. Если в 2014 году, когда все 19 судей были на своих местах, через руки конкретного судьи прошло 222 обращения, то в 2018 году при 16 судьях — только 132, т.е. на треть с чем-то меньше. Эффективность КС в составе 11 судей будет ещё ниже, и с неизбежностью повлечёт принятие мер по ограничению доступа в КС граждан — самой многочисленной категории заявителей”.
(06) Предварительная проверка конституционности закона
Поправки дают президенту право обращаться за заключением Конституционного суда для того, чтобы проверить конституционность не только уже принятых законов, но и законопроектов, принятых Госдумой и направленных на подписание.
Текущая модель конституционного контроля — a posteriori. То есть Конституционный суд рассматривает заявления после того как принят закон. Согласно реформе, такая форма контроля будет комбинироваться с проверкой a priori, то есть до принятия закона, что вовлекает Конституционный суд в участие в законотворческой деятельности. Возникает вопрос, сможет ли Конституционный суд объективно рассматривать жалобы граждан a posteriori на законы, конституционность, которых суд подтвердил на стадии законопроекта?
К слову, именно с целью избежать комбинирования законотворческой и судебной функций был создан Верховный суд Великобритании, забравших судебные полномочия Палаты Лордов.
Второе последствие — Президент совместно с Конституционным судом наделяются правом “супервето” в отношении законопроектов Госдумы. Сейчас, если президент отказывается подписывать закон, его вето может быть перебито 2/3 голосов парламента. Если же законопроект признан не соответствующим Конституции по запросу президента, он отклоняется безвозвратно.
(07) Перераспределение полномочий
Большое количество поправок посвящено изменению и тасовке полномочий Президента, Госдумы, Совета Федерации и Правительства. Также предполагается создание загадочного органа “Госсовета”, полномочия которого толком не определены.
Так, Госдума будет давать свое согласие не только при назначении председателя Правительства, но и его заместителей и министров. Совету Федерации, помимо прекращения полномочий судей достались различные консультационные полномочия, которые ни к чему не обязывают.
Вряд ли эти изменения можно назвать серьезным шагом в сторону парламентской республики.
Роль Госсовета пока что непонятна. Аналитики считают, что этот орган создается для того, чтобы Владимир Путин занял в нем должность после окончания президентского срока и до самой пенсии. Возможно, это будет что-то вроде нынешней Администрации президента, структуры, у которой формально нет никаких существенных полномочий, но которая настолько “близка к телу”, что координирует все остальные органы фактически.
(08) Местное самоуправление
Поправки устраняют такое явление как “муниципальная власть”. Органы местного самоуправления отнесены к государственной власти. Такое изменение предполагает еще меньшую независимость местных органов, но с учетом того насколько сильно купирован этот вид власти в современной России, это изменение может остаться незамеченным.
(09) Соцпакет
Ряд предложенных поправок можно отнести к категории социальных гарантий, среди них:
- Минимальный размер оплаты труда должен быть не ниже величины прожиточного минимума;
- Обязательная индексация пенсий и социальных пособий;
- Принцип всеобщего пенсионного обеспечения.
По сравнению с другими нормами, посвященными правам человека, такие изменения выглядят очень казуистично. В целом, аналогичные нормы уже закреплены на уровне федеральных законов, и проблема заключает не в недостаточно высоком статусе правового источника, а в их соблюдении. Вряд ли дублирование норм что-то в этом плане изменит.
tl;dr — все комментарии за две минуты
- Один и тот же человек не может быть президентом России больше двух раз вообще, а не только подряд. Логичная поправка, я бы ей и ограничился.
- Приоритет международного права над национальным сохраняется. Но планируется закрепить возможность неисполнения решений международных организаций, если они противоречат Конституции. В крайних случаях (дело ЮКОСа) Конституционный суд уже прибегал к такому механизму.
- Высшие государственные должности не могут занимать люди, имеющие иностранное гражданство или вид на жительство. Должность президента — в том числе те, у кого они были в прошлом. Впрочем, крымчан и отучившихся за границей, это не должно задеть.
- Превращения России в парламентскую республику не произойдет. Должность президента как минимум не становится менее влиятельной.
- Зависимость судебной власти от исполнительной и законодательной увеличивается.
- Резко сокращается количество судей Конституционного суда — почти вдвое с 19 до 11. Это негативно повлияет на доступность конституционного правосудия.
- Конституция становится более громоздкой и казуистичной, больше детальных норм. Помимо эстетического, это может иметь еще одно более серьезное последствие — размытие принципа “разрешено то, что не запрещено” и значимости фундаментальных конституционных принципов.
Изменения основного закона — дело серьезное. Тем удивительнее скорость и уверенность, с которой они происходят. Как говорится, “времени на раскачку нет”… Предложенных поправок много, и каждая из них требует подробного обсуждения и обоснования. К сожалению, этого не происходит: депутаты потратили на обсуждение 40 минут, пояснительная записка ничего не объясняет, а рабочая группа накинула еще сотню предложений разной степени адекватности.
При этом, необходимость обосновывать каждое изменение в Конституцию — требование не только здравого смысла, но и закона. Пояснительная записка, как обычно, содержит краткий пересказ поправок, вместо подробного объяснения каждой из них со ссылкой на аналитику. Про некоторые поправки вообще забыли — например, про сокращение количества судей КС.
Большинство поправок я считаю излишними или вредными. Помимо этого, боюсь, этот процесс может подорвать репутацию Конституции. Если переводить дословно, то “республика” — это общее дело, а “конституция” — нечто постоянное и незыблемое. Конституционная реформа в текущем виде слишком сильно ассоциируется с интересами конкретных людей.
