Introdução Económica à Fiscalidade: Imposto e Crescimento
Teoria e empiria dos efeitos dos impostos em uma apresentação do caso americano
Até o ano de 2017 os governos consumiam em média aproximadamente 45% da riqueza social mensurada em termos do produto interno bruto (PIB), levando em consideração os dados para os países da OCDE. Essa é a proporção média de recursos despendidos para fornecer bens e serviços públicos, ou financiar mecanismos de transferências.
As despesas públicas estão diretamente vinculadas aos impostos que as sustentam. E os impostos e as despesas públicas modificam conjuntamente toda a cadeia de incentivos, as organizações e as relações envolvendo a gestão de recursos escassos em uma economia.
O tamanho do governo, os efeitos da fiscalidade, das transferências e a composição das despesas públicas e dos impostos impactam diretamente sobre a atividade produtiva, sobre o nível de produção e a distribuição da renda entre as famílias.
Essas variáveis e efeitos há muito tempo são componentes importantes dos problemas levantados pela teoria econômica em toda sua diversidade de abordagens. Elas representam, igualmente, elementos fundamentais dentro da pesquisa empírica.
Os economistas procuram entender qual o efeito do envolvimento do governo na economia, no crescimento econômico e na prosperidade das sociedades.
E a questão tributária então é uma das mais importantes. Ela é fundamental.
Qual o efeito dos impostos sobre a atividade econômica?
No presente artigo reuniremos alguns resultados empíricos entre os mais consagrados na literatura econômica recente para tentar responder essa questão, depois de apresentarmos os fundamentos teóricos mais basilares que fornecem explicações ou pistas para intuições gerais.
Predação e Desenvolvimento Econômico: Macro-Alicerces Teóricos
Fatores explicativos do Desenvolvimento
Em princípio, excluídas situações de epidemias, fome por inanição, catástrofes naturais, guerras ou estágios crônicos de estatismo, o crescimento econômico é um fenómeno praticamente inevitável.
Ele é simplesmente o resultado do acúmulo de valor, de capital humano e físico em um ambiente de divisão material e intelectual do trabalho e mercados, lá onde prevalecem as instituições da liberdade.
Os economistas reagrupam pelo menos quatro fatores explicativos incontornáveis para o seu entendimento: a poupança, o crescimento vegetativo, o progresso técnico e os acúmulos de produtividade– influenciados por uma série de outras variáveis, como o nível educacional, sinergias produtivas, pesquisa e tecnologia, etc.
Os impostos em teoria e na prática representam obstáculos para todos esses elementos, como veremos mais adiante.
Introdução aos Efeitos iniciais e Macro Relações Teóricas
Assim como o acúmulo da carga fiscal pesa sobre a cadeia de incentivos elementares em uma escala microeconômica, seu impacto também repercute custos e efeitos negativos sobre toda a economia.
Mesmo nos quadros teóricos do mainstream neoclássico, que incorporam principalmente os desenvolvimentos dos modelos macroeconômicos das teorias do crescimento exógeno e endógeno [0], encontramos em praticamente todos pelo menos um canal explicativo para efeitos nocivos transicionais ou de longo prazo da fiscalidade sobre o circuito econômico, a produção, o crescimento, a distribuição da renda per capita e o desenvolvimento.
Por desviarem recursos de atividades produtivas para atividades burocráticas, retardarem o acúmulo de capital físico e humano, e modificarem artificialmente as estruturas produtivas os impostos irremediavelmente transmitem custos e efeitos indesejáveis sobre o nível de produção e sobre o crescimento.
O aspecto mais fundamental para o entendimento dos níveis de distorções engendrados pela fiscalidade em uma economia reside na ideia de que, ao contrário do que é normalmente concebido, mais importante do que os tipos de impostos, suas alíquotas, natureza dos sistemas tributários ou bases de cálculo, é o total das receitas fiscais em termos da riqueza/valor social o principal termômetro, independente dos aspectos envolvendo a incidência fiscal.
Estrutura Produtiva e Fiscalidade
Assim como ilustrou Murray Rothbard (1970, p. 85), se o governo cria um imposto que incide sobre a produção de um segmento A de bens de consumo, e gasta esses recursos adquirindo bens de consumo do segmento B, o imposto aumenta os custos de produção de A e consequentemente reduz os níveis de rentabilidade dessa atividade, ao passo que o aumento da demanda por B pressiona seus preços de venda e tende a acrescer suas taxas de rentabilidade. Os capitais tenderão a desviar-se do segmento A para o segmento B, a produção e o investimento em A tendem a se reduzir, na medida em que os recursos e esforços produtivos se direcionam vantajosamente para B.
Esses efeitos se propagam para as cadeias e segmentos vinculados à produção de A e de B, tanto para as etapas de produção mais próximas do consumo quanto para as mais distantes. As cadeias mais capitalísticas vinculadas ao segmento A — ou mais intensivas em capital físico e humano — tendem a se retrair, o inverso acontecendo com aquelas de B. Isso quer dizer que os fatores mais específicos ou intensos em capital físico e humano de A estarão submetidos a perdas de rendimento, na medida em que aqueles mais vinculados aos do segmento B serão melhor remunerados. Os fatores menos específicos como a mão de obra menos intensa em capital humano tenderão igualmente a se deslocar no sentido de B.
Percebemos imediatamente a natureza redistributiva da fiscalidade e a impossibilidade da neutralidade do imposto. Ao final, um imposto sobre a produção de A repercute um efeito negativo sobre toda a cadeia relacionada com seu segmento de produção, além de modificar ceteris paribus a estrutura produtiva de nossa economia representativa.
Como no exemplo supracitado, e reafirmando a impossibilidade formal de qualquer espécie de neutralidade fiscal para qualquer esquema tributário existente, os mesmos efeitos repercutirão conforme a base de cálculo, ou fato gerador. O motivo é que por trás dessa classificação sempre existirá um conjunto de ações ou empreendimentos penalizados pela predação.
Poupança, Produtividade e Crescimento Populacional
Em princípio,o imposto traduz a transferência de recursos das mãos dos pagadores para servir aos interesses e prioridades do governo. As preferências e ações empreendidas pelos agentes envolvidos estarão a partir de agora comprometidas, influenciadas ou falseadas.
Em seguida, caso os impostos estejam focalizados sobre uma base de cálculo específica, as atividades cujas remunerações estejam concentradas nas atividades desvinculadas a essa base de cálculo tenderão a serem vantajosamente escolhidas como destino dos recursos e esforços humanos, não fosse pelo motivo de evitar o fardo da predação. No caso extremo, se os impostos incidem e tem natureza pecuniária, haverá um incentivo à realização ou preferencia por rendimentos não pecuniários [1].
Os impostos sobre a renda ou consumo engendram distorções nas escolhas entre o consumo e a poupança e bens consumidos, os impostos sobre capitais introduzem distorções na arbitragem entre as diferentes formas de capitais (humano e físico), os impostos sobre renda das empresas introduzem distorções na escolha dos tipos de sociedades e organizações que serão formadas, e na arbitragem entre investimentos com fundos próprios ou emprestados.
O custo do imposto sempre influenciará sobre a estrutura produtiva visível e a parte imperceptível de uma economia, e penalizará alguém ou o desenvolvimento de pelo menos alguma cadeia de produção, e consequentemente em uma escala marginal o crescimento no curto ou longo prazo.
De maneira geral, os impostos sobre a renda das corporações ou dividendos reduzem os incentivos a poupar e reinvestir. Menos investimentos traduzem simplesmente pouco potencial para as corporações incrementarem os estoques físicos e humanos de capital, ou empregarem mão de obra qualificada. Consequentemente, isto acarreta um impacto sobreo o nível de produtividade ou de progresso técnico. Os impostos influenciam inclusive, previamente, a própria decisão de criar uma nova empresa [2].
Os impostos sobre os salários e renda das pessoas físicas reduzem os incentivos ao esforço produtivo e à poupança, e acarretam os mesmos efeitos mencionados para o caso das corporações. Mais especificamente, esses impostos tendem a reduzir os retornos sobre a formação e aquisição de competências profissionais, entravando no geral o acúmulo de capital humano. Quanto mais progressivos os impostos maiores os efeitos dissuasivos, temos no grande plano a mesma repercussão sobre o ritmo de progresso técnico.
Importante entender que corporações são apenas agrupamentos humanos e contratos objetivando gestão de recursos, e assim como a progressividade da fiscalidade reduz os níveis gerais de retorno das empreitadas produtivas — e penaliza a tomada de risco e a atividade empresarial –, os altos impostos pesam sobre todos os fatores elementares que fomentam direta e indiretamente os ganhos de produtividade.
A fiscalidade predatória conduz irremediavelmente os capitais e as pessoas mais produtivas e as empresas mais competitivas para regiões onde a predação é menor, o que influencia inclusive o ritmo do crescimento vegetativo.
Todos esses efeitos repercutem, naturalmente, sobre o nível geral de crescimento da produção e sobre a geração de valor ou riqueza de uma sociedade, sobre o crescimento ou sobre seu ritmo de desenvolvimento.
Nível de Confisco e Crescimento: Resultados Empíricos
Limites Empíricos
Assim como poderia sugerir o raciocínio econômico rigoroso, a relação entre a fiscalidade e o crescimento é relativamente bem estabelecida na literatura da empiria.
Apesar dos limites e implicações que decorrem das diferentes propostas empíricas (a), da diversidade de matizes das raízes teóricas (b), dos obstáculos de natureza conceitual ou estatística aplicados aos estudos ©, de encontrarmos resultados empíricos ambíguos e outros contraditórios (d), e malgrado a inconveniência da própria instrumentalização da ferramenta empírica como método confiável para extração e extrapolação de verdades econômicas definitivas — até por causa da própria natureza complexa desses fenômenos — (e), existe um relativo consenso na literatura corroborando os mais basilares preceitos micro-teóricos, e apontando que quanto maior a predação menores os níveis de crescimento econômico no curto, médio ou longo prazo.
Comecemos nossa exploração da literatura e dos estudos empíricos recentes analisando a relação entre a carga fiscal e o crescimento econômico para o caso dos Estados Unidos.
O Caso Americano
Um artigo entre os mais importantes da literatura é o de Olivier Blanchard e Roberto Perotti (2002), onde os autores publicaram um resultado seminal sobre o impacto da carga fiscal média em termos de crescimento do produto dos estados americanos, para o período seguinte à segunda guerra mundial.
Apesar do “multiplicador fiscal” não ser tão grande (próximo de 1), distingue-se uma relação negativa robusta entre o crescimento do produto dos estados americanos e a variável da carga fiscal — estimada em termos das receitas fiscais líquidas relativamente ao produto (receitas fiscais de diversos impostos menos transferências).
A queda do produto é sobretudo puxada pelo decréscimo dos investimentos e consumo das famílias (ver figura logo abaixo), como de certa forma a teoria econômica nos previu [3].
Esses efeitos corroboram outros resultados importantes de estudos anteriores e ulteriores à sua publicação, da literatura especializada e realizados igualmente para o caso dos Estados Unidos. Para os interessados, adicionamos mais de 15 referências em [4], todas apresentando resultados assimiláveis sobre essa relação.
Mais particularmente em 2010, David e Christina Romer apresentam um resultado importante onde permanece a relação negativa, com um efeito acentuado. O crescimento de 1 ponto da carga fiscal média em termos de produto incorreria em uma perda de até 3 pontos em termos de crescimento potencial da produção nos 2 a 3 anos subsequentes.
Novamente o canal explicativo se concentraria essencialmente no impacto negativo sobre os níveis de investimento, como vemos na figura logo abaixo [5].
Após controles estatísticos, o efeito “multiplicador” para choques fiscais em termos de crescimento nos anos seguintes seria em média da ordem de 2,5%, ou seja, um valor maior que o resultado de Blanchard & Perotti (2002)[6].
Entre outros artigos dos mais relevantes para a literatura referente ao caso americano encontramos Favero & Giavazzi (2012) e Mertens & Ravn (2012), cujos resultados dos “multiplicadores” podem ser ilustrados na figura mais abaixo, tirada de Mertens & Ravn (2014).
Notem que o impacto inicial desses choques fiscais são sempre positivos porque aqui nesses gráficos analisam a situação reversa, ou seja, os multiplicadores replicam a resposta temporal em termos de produto de um corte de 1% da carga fiscal.
Mesmo se os multiplicadores variam, percebemos abundante a literatura corroborando de forma consistente a relação para o caso americano, seja para efeitos transicionais ou de curto prazo seja para efeitos definitivos e persistentes [7].
Comentários Conclusivos: Cautela dos Dilemas Empíricos
Dentro das estratégias empíricas aplicadas em economia existem algumas formas consagradas de representar e apreender o fenômeno que representa o estatismo e o tamanho do governo nas sociedades.
Geralmente, os economistas procuram analisar seu impacto no tempo através de funções associando variáveis de crescimento e fiscais, como o nível marginal-médio da tributação, a natureza dos impostos, a composição e a parte das despesas do governo em termos de produto, etc.
As associações entre variáveis moldadas em estratégias empíricas inteligentes sofrem no entanto com os limites da própria proposta estatística para análise dos fenômenos complexos, além dos limites dos respectivos e diferentes quadros teóricos e modelos representativos referenciais, que podem acarretar análises distintas ou até contraditórias.
Escolhemos então a parte da literatura empírica que analisa principalmente as associações e variáveis carga fiscal e crescimento.
Mesmo conhecendo a abundância de diversidade em resultados, a literatura empírica selecionada aqui confirma uma relação negativa entre o crescimento e a carga fiscal, e pelo menos para o caso americano relativamente robusta, o que corrobora nossas intuições iniciais e lições tiradas da teoria econômica coerente.
Mas essa relação se estenderia para outras regiões, em um estudo levando em conta amostras com vários países? E se estudássemos as despesas do governo, seus efeitos e sua composição, mesmo sabendo que qualquer despesa estará em qualquer escala vinculada à predação? O efeito negativo permaneceria se levássemos em conta um estudo mais amplo, e envolvendo diversos e diferentes países ao redor do mundo?
Investigaremos um pouco melhor isso na próxima oportunidade.
Notas
[0] Nos modelos de crescimento exógeno oscilações na carga fiscal não alteram os níveis de crescimento de longo prazo, mas podem influenciar o nível do produto por habitante tanto no curto prazo quanto no longo prazo. Nos modelos de crescimento endógeno existe uma incerteza maior e uma variedade maior de resultados ou consequências possíveis em teoria para oscilações da política fiscal, até porque existem mecanismos endógenos ao modelo influenciando o nível de crescimento de longo prazo. Mesmo assim, os canais de transmissão dos efeitos negativos respeitam praticamente as mesmas características: em teoria os impostos reduzem o retorno do capital físico e humano, o que impacta sobre investimento, a produção e produtividade. Ver mais detalhes nos manuais de macroeconomia, principalmente em: ROMER, D. Advanced Macroeconomics. New York: McGraw-Hill, 1996. Para uma introdução mais aplicada à empiria, ver por exemplo o artigo de: MYLES, G. D. Taxation and Economic Growth. Fiscal Studies, vol. 21, n. 1, p. 141–168, 2000.
[1] Se o rendimento suplementar de uma promoção de cargo para um assalariado que trabalha em uma empresa for inteiramente predado pelo governo, ele se sentirá muito melhor se receber um carro de função mais luxuoso, uma mesa situada em um lugar de maior destaque, ou uma placa escrito Gerente embaixo de seu nome, além do maior poder de decisão sobre a alocação de mais recursos. Note que mesmo se um carro tem natureza pecuniária no sentido de poder ser convertível em dinheiro, ele remanesce sob propriedade da empresa, e para o funcionário tem caráter de status.
[2] Ver: PAPKE, L. Interstate Business Tax Differentials and New Firm Investment. Journal of Public Economics, vol. 45, n. 1, p. 47–68, 1991.
[3] Dentro do paradigma convencional da macroeconomia onde o consumo tem relação direta com o nível de crescimento da produção. Um sumário dos resultados destaca que:
“The results consistently show positive government spending shocks as having a positive effect on output, and positive tax shocks as having a negative effect. One result has a distinctly nonstandard flavour: both increases in taxes and increases in government spending have a strong negative effect on investment spending.” (p. 1329)
[4] Entre os mais relevantes da literatura e realizados para os Estados Unidos encontramos HELMS (1985), MULLIN (1994), CRIHFIELD (1995), FEIOCK (1995), BECSI (1996), YAMARIK (2000), TOMLJANOVIC (2004), BANIA (2007), REED (2008), UHLIG (2009), RAVN [2011(a); 2011(b); 2012(a), 2012(b); 2013], FAVERO (2012), RAVN (2014), PEROTTI (2012).
[5] A notoriedade desse trabalho reflete em alguma escala o sucesso relativo de sua estratégia empírica, que conseguiu contornar alguns dos mais importantes obstáculos estatísticos associados ao tema (não sem criar outros) e extrair de forma acurada os efeitos identificados. Substituindo por exemplo as estratégias empíricas pautadas em modelos com vetores de auto-regressão (VAR), o método empírico desse estudo tentou principalmente eliminar o problema de causalidade reversa, e isolar os efeitos endógenos e as mudanças das políticas fiscais que estivessem mais vinculadas com as oscilações do ciclo econômico, por exemplo, com o intuito de extrair os efeitos de mudanças exógenas da política fiscal sobre o produto e demais variáveis macro-referenciais. Na verdade, os autores investigaram e classificaram todas as mudanças nas políticas e regimes fiscais durante o período analisado, e os respectivos impactos dos choques fiscais nas principais variáveis macro. O objetivo era extrair unicamente os efeitos exógenos da fiscalidade sobre o produto e as demais variáveis referenciais, ou efeitos oriundos exclusivamente de mudanças deliberadas na política fiscal que repercutissem um impacto sobre o crescimento de médio-longo prazo.
[6] De acordo com os autores:
“Our results indicate that tax changes have very large effects on output. Our baseline specification implies that an exogenous tax increase of one percent of GDP lowers real GDP by almost three percent. Our many robustness checks for the most part point to a slightly smaller decline, but one that is still typically over 2.5 percent. In addition, we find that the output effects of tax changes are much more closely tied to the actual changes in taxes than to news about future changes, and that investment falls sharply in response to exogenous tax increases.” (Romer & Romer 2010, p. 799)
[7] Comentamos no corpo do texto apenas alguns dos resultados mais recentes. Temos ainda nessa literatura referente ao caso americano estudos como aquele apresentado pelo professor Marc Tomljanovic (2004), que identifica efeitos negativos em termos de crescimento apenas para o curto prazo na política fiscal dos estados americanos. Uma das particularidades interessantes da proposta empírica repousa sobre a estratégia de também separar os diferentes componentes das despesas e natureza dos impostos, o que mitigou efeitos dos componentes dessas variáveis mas pode ter apresentado ambiguidade em termos de resultados gerais — quando aceita por exemplo a nulidade para efeitos de longo prazo.
[8] De fato, a forma como os estudiosos controlam, enfatizam ou controlam alguns desses efeitos e obstáculos terá importância crucial para relevância e para os limites dos resultados empíricos. Por exemplo, da mesma forma que a evolução e a composição dos impostos e das despesas públicas podem influenciar especificamente sobre o nível de crescimento do produto, o estágio inicial de desenvolvimento ou nível de riqueza per capitatambém podem dizer muito sobre os índices de crescimento (efeitos de convergência). Existem inúmeros elementos que devem servir de controle para uma análise estatística consistente, as mudanças na matéria fiscal tributável, a natureza dos impostos, a carga marginal, o peso dos diferentes tributos, os efeitos de curto prazo e de longo prazo e as etapas do ciclo econômico, a política monetária, a hipótese de uma causalidade reversa ou problemas de amostragem dos dados representam alguns dos obstáculos estatísticos de uma análise precisa da relação observável entre impostos e crescimento.
Referências
BLANCHARD, O.; PEROTTI, R. An empirical characterization of the dynamic effects of changes in government spending and taxes on output. Quarterly Journal of Economics, vol. 107, p. 1329–1368, 2002.
FAVERO, C.; GIAVAZZI, F. Measuring tax multipliers: the narrative method in fiscal VARs. The American Economic Journal: Economic Policy, vol. 4, n. 2, p. 69–94, 2012.
MERTENS, K.; RAVN, M. O. A reconciliation of SVAR and narrative estimate of tax multipliers. Journal of Monetary Economics, vol. 68, p. 1–19, 2014.
MERTENS, K.; RAVN, M. Empirical evidence on the aggregate effects of anticipated and unanticipated US tax policy shocks. American Economic Journal: Economic Policy, vol. 4, n. 2, p. 145–181, 2012.
ROMER, C.; ROMER, D. The macroeconomic effects of tax changes: estimates based on a new measure of fiscal shocks. The American Economic Review, vol. 100, p. 763–801, 2010.
ROTHBARD, M. Power and Market: Government and Economy. Auburn: Alabama, The Ludwig Von Mises Institute, 1970.
