Vom Wunsch zur Wirklichkeit
Wie Deutschlands Servicestandard nutzerfreundliche Dienste schafft
von Dr. Katrin Dribbisch & Martin Jordan
Im Sommer 2020 hat das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat (BMI) den ›Servicestandard für die OZG-Umsetzung‹ vorgestellt. Mit 19 Prinzipien beschreibt der Standard in sechs Kategorien, wie die Digitalisierung von Verwaltungsleistungen erfolgen soll. Er umfasst die Themen Nutzerzentrierung, Vorgehen, Zusammenarbeit, Offenheit, technischer Betrieb und Wirkungscontrolling.
Von einem Meilenstein zu sprechen, ist keine Übertreibung. Wie in den vergangenen Jahren vom Nationalen Normenkontrollrat und dem Public Service Lab vorgeschlagen, ist der präsentierte Servicestandard holistisch. Anders als bisherige vom IT-Planungsrat erlassene Standards ist er nicht auf Sicherheit, Datenschutz oder technische Architektur beschränkt.
Ganzheitlich ausgelegt verlangt der Servicestandard, dass Nutzerbedürfnisse erhoben werden und Nutzer:innen direkt beteiligt werden sollen, dass neue Dienste einfach und intuitiv zu gestalten sind und dass sie barrierefrei sein müssen.
Darüber hinaus beschreibt die Richtlinie, wie gearbeitet werden soll: agil, iterativ, kollaborativ, offen, wirkungsorientiert und nutzerzentriert. Dass ein Bundesministerium dies so konkret empfiehlt, wäre vor wenigen Jahren noch undenkbar gewesen. Ein derart starkes Bekenntnis zu zeitgemäßen digitalen Arbeitsweisen ist ein höchst begrüßenswertes Novum. Und zweifelsohne wird vielen Teilen der Verwaltung mit diesem Standard eine deutliche Messlatte auferlegt, denn vielerorts fehlen noch Wissen und Erfahrung, diese Richtlinien in allen Punkten zu erfüllen.
Der Weg zum deutschen Servicestandard
Seit der Verabschiedung des Onlinezugangsgesetzes (OZG) im Sommer 2017 war das Ziel, Verwaltungsleistungen zu digitalisieren, mit einer Terminfrist versehen worden. Bis Ende 2022 haben Bund, Länder und Kommunen Zeit, Angebote für Bürger:innen und Unternehmen online verfügbar zu machen. Ein Jahr später, im Juni 2018, veröffentlichte der IT-Planungsrat den OZG-Umsetzungskatalog. Dieser konkretisierte das Vorhaben und benannte, welche 575 Verwaltungsleistungen priorisiert werden sollten.
Nun, drei Jahre nach Inkrafttreten des Gesetzes und zweieinhalb Jahre vor dessen Fristablauf, konkretisierte das Bundesinnenministerium, wie eigentlich gearbeitet werden soll. Bereits im Juni 2018 erklärte der IT-Planungsrat, dass die Digitalisierung von Verwaltungsleistungen nutzerorientiert erfolgen muss.
Wie das konkret aussehen soll, blieb jedoch lange Zeit offen. Zahlreiche Services wurden in Digitalisierungslaboren mit Nutzerbeteiligung konzipiert. Eine einheitliche Checkliste, wie sie der Servicestandard nun bietet, fehlte bisher.
Der Nationale Normenkontrollrat hatte erstmals in seinem Jahresbericht 2016 einen Servicestandard für Deutschland gefordert, lange bevor das Gesetz verabschiedet wurde. Das Public Service Lab hatte 2018 ausführlich dargelegt, wie ein solcher Servicestandard aussehen könnte, welchen Nutzen er haben würde und warum man nicht bei Null anfangen müsse. Mit Referenz auf mehrere internationale Servicestandards lautete die Empfehlung, auf die Erfahrungen anderer Länder aufzubauen. In einem zweiten Beitrag vom Dezember 2018 wurden die ersten deutschsprachigen Entwürfe diskutiert: der Vorschlag des Normenkontrollrats, eine erste Fassung für den Stadtstaat Hamburg und elf handlungsleitende Prinzipien des Kantons Zürich.
Wenn auch die Arbeitsanleitung hätte früher erscheinen sollen, so ist die Einführung breit unterstützt und praktisch verankert. Der neue Bundes-CIO (Chief Information Officer), der Normenkontrollrat, Tech4Germany, das NExT-Netzwerk (Netzwerk: Experten für die digitale Transformation der Verwaltung), das Referat ›wirksam regieren‹ des Bundeskanzleramtes und die Föderale IT-Kooperation (FITKO) unterstützen allesamt den vom BMI vorgestellten Standard. Das gibt ihm Gewicht, kann jedoch nicht über die fehlende Verpflichtung hinwegtäuschen.
Was der Servicestandard kann und was nicht
Die Nutzung des Servicestandards wird nahegelegt. Er wird als ›Unterstützungsangebot‹ beschrieben, soll positive Anreize setzen und zur freiwilligen Selbstüberprüfung eingesetzt werden. Verbindlich ist der Servicestandard jedoch nicht.
Das Gesetz von 2017 benennt das Wann, der Katalog von 2018 das Was und der Servicestandard von 2020 das Wie. Das konkrete Vorgehen bei der Digitalisierung von Verwaltungsleistungen zu beschreiben, darin liegt der Mehrwert des Servicestandards. Er dient dabei als ganzheitliche Checkliste. Mit dem Servicestandard wurde auch ein Onlinefragebogen zum Selbstaudit veröffentlicht. Mithilfe dieses Fragenkatalogs können Projektleiter:innen und ihre Teams überprüfen, inwiefern ihre Digitalisierungsvorhaben die Anforderungen des Servicestandards erfüllen. Neben einer Auswertung erhalten sie Handlungsempfehlungen und weiterführende Ressourcen zu den einzelnen Standardprinzipien.
Während der Servicestandard das Idealbild beschreibt, stellt sich in der Praxis die Frage, wie weit Wunsch und Wirklichkeit auseinanderliegen. Vielerorts fehlen in der Verwaltung die Kompetenzen und das Personal, nutzerfreundliche Onlineservices zu entwickeln. Der Servicestandard kann also nur der erste Schritt sein. Es gilt, Teams zu befähigen, nutzerfreundliche, digitale Verwaltungsdienste zu entwickeln und zu pflegen. Dafür braucht es konkrete Anleitungen, passend für die jeweilige Phase, in der sich das Digitalisierungsprojekt befindet — von der Initialisierung bis hin zum Betrieb. Wie lässt sich das in einem Flächenland wie Deutschland organisieren? Im internationalen Vergleich gibt es erste Erfahrungswerte: Hier haben sich (virtuelle) Trainingsangebote etabliert, es gibt Onlineressourcen in Form von Leitfäden und Handbüchern, die Handlungsempfehlungen und Arbeitshilfen bereitstellen. Die Verbindlichkeit von Servicestandards variiert im internationalen Vergleich. Die britische Regierung hat den eigenen Servicestandard verpflichtend gemacht und knüpft die Einhaltung an die Veröffentlichung auf der GOV.UK-Plattform sowie die Vergabe finanzieller Mittel für Digitalisierungsvorhaben. Die schottische Regierung, Kanada und auch Australien verfolgen einen ›weicheren‹ Ansatz und setzen auf positive Anreize. Strengere Vorgaben, die den Servicestandard verbindlich machen, erfordern auch eine Überprüfung. In Großbritannien wurde hierfür ein mehrstufiges Prüfverfahren (sog. Service Assessment) eingeführt, das seit 2014 zentral gesteuert wird. Solche Controlling- und Trainingsstrukturen aufzusetzen und zu betreiben, benötigt entsprechende Kapazitäten. Eine Alternative kann ein dezentraler Ansatz sein, z.B. durch Peer Reviews, also einem Gutachten- und Prüfverfahren durch andere beteiligte Organisationen, die sich gegenseitig Feedback geben und bei der Einhaltung helfen — nach dem Motto: »Wir sitzen alle in einem Boot«. So wird es in der englischen Kommunalverwaltung praktiziert und wäre mit zunehmendem Wissen und Erfahrung der Digitalisierungsteams eventuell auch für Deutschland ein gangbarer Weg.
Wie es mit dem Servicestandard weitergehen sollte
Der im Juni geschaffene Servicestandard ist ein erster Schritt. Er sollte, das zeigt sich im internationalen Vergleich, als lebendes Instrument verstanden werden. Über die Zeit muss man ihn anpassen, denn er sollte mit den Fähigkeiten der Digitalisierungsteams mitwachsen. Großbritannien hat letztes Jahr die dritte Version des eigenen Servicestandards veröffentlicht. Der Servicestandard sollte mit Nutzerfeedback und kollaborativ weiterentwickelt werden. Im nächsten Schritt muss der Servicestandard sich in der Praxis bewähren. Gute Fallbeispiele, die mithilfe des Servicestandards nutzerfreundliche Dienste entwickelt haben, helfen bei einer breiten Akzeptanz. Auch Selbstverpflichtungen von Organisationen mit Strahlkraft, wie dem gerade gegründeten DigitalService4Germany, und IT-Dienstleistern sowie die Verankerung in bestehenden Programmen, wie dem OZG-Digitalisierungsprogramm, können den Servicestandard befördern und somit zu einem faktischen Standard führen, ohne dass er selbst verpflichtend ist. Standards haben keine Wirkung, wenn sie nicht sozial eingebettet und referenziert werden. Umso wichtiger ist es, Fürsprechende zu finden und gute Beispiele zu propagieren. Aus dem Wunsch muss jetzt Wirklichkeit werden.
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Dr. Katrin Dribbisch
berät Verwaltungen zu nutzerzentrierten Arbeitsweisen und besseren Onlinediensten bei der Init AG. Sie promovierte zu Design Thinking in der Verwaltung.
Martin Jordan
arbeitet als Head of Service Design beim Government Digital Service im britischen Cabinet Office. Er unterstützt international Mitarbeiter:innen in Verwaltungen.
