Dove vanno i nostri soldi?

Studio sul bilancio del Comune di Genova

Possiamo disegnare la Prossima Genova solo conoscendo il bilancio comunale. Nessuna politica innovativa e di cambiamento può infatti prescindere dalla capacità di reperire risorse, compiendo scelte di gestione economica.

In nostro soccorso arrivano due piattaforme aperte, di facile consultazione: Open Bilanci e, per quando riguarda i dati riferiti ai fondi europei nella programmazione 2007–2013, Open Coesione.

Open Bilanci ci consente di studiare il bilancio genovese nella sua recente evoluzione storica, sia a confronto con i Comuni maggiori.

Comuni maggiori. — Per Comuni maggiori intendiamo quelli la cui popolazione supera i 200 mila abitanti. In tutto sono quindici; oltre Genova parliamo di Bari, Bologna, Catania, Firenze, Messina, Milano, Napoli, Padova, Palermo, Roma, Torino, Trieste, Venezia e Verona.

I valori sono nominali e si riferiscono, salvo sia diversamente specificato, alla gestione di cassa nel periodo di riferimento.

Valori nominali. — Con valori nominali s’intendono le cifre precisamente entrate o spese nell’anno di riferimento. Diversamente, i valori reali considerano la variazione di potere d’acquisto, a esempio per effetto dell’inflazione.

Gestione di cassa. — La gestione di cassa consiste delle entrate e spese effettivamente registrate nell’anno di riferimento, a prescindere dal fatto che i crediti o debiti siano nati in anni diversi.

Indicatori generali — comparazione

Se guardiamo gli indicatori generali riferiti a Genova e li poniamo in relazione alla mediana dei Comuni maggiori, salta subito all’occhio la forte incidenza del debito in rapporto alle entrate correnti riscosse nel corso dell’anno. È un dato noto. Il debito complessivo cittadino è quasi due volte e mezzo il valore mediano: 149,7% contro 67,6%. Solo Torino (301,5%), Catania (171,8%) e Milano (159,7%) fanno peggio di Genova; Napoli si aggiunge al gruppo delle città che superano il 100% (per la precisione, col 128,1%).

Media e mediana. — La media (aritmetica) è pari alla somma di tutti i valori divisa per il numero di dati presi in considerazione. La mediana invece corrisponde al valore centrale della serie di dati. Molto spesso media e mediana tendono a coincidere, in particolare quando la distribuzione dei dati è simmetrica. Il vantaggio di utilizzare la mediana è che presenta un valore più stabile, non influenzato da eventuali dati estremi anomali.

Il nostro Comune invece, non si discosta dalla mediana per quanto riguarda i parametri che misurano autonomia finanziaria e rigidità della spesa. In realtà, si potrebbe riconoscere che la misura dell’autonomia finanziaria sia poco significativa letta in comparazione. Infatti, a fronte di una normativa statale uniforme tutti i Comuni maggiori si distribuiscono in una forbice stretta, con valori compresi tra il 10% in più o in meno del valore mediano. Inoltre, questo indicatore può essere fuorviante: l’autonomia comunale cresce se si riducono i trasferimenti e quindi le risorse disponibili. Tutto ciò considerato, sotto questo aspetto Genova (84,2%) è il Comune maggiore che più si allinea alla mediana, assieme a Venezia (83,7%) e Milano (83,3%); solo Trieste, in una Regione a Statuto speciale, ha una chiara minore autonomia apparente (58,3%), a fronte di trasferimenti regionali pro capite tra le tre e le trenta volte quelli degli altri Comuni maggiori.

Autonomia finanziaria. — Open Bilanci definisce l’autonomia finanziaria come la quota di entrate proprie sul totale delle entrate correnti; è la misura della capacità del Comune di far fronte alle spese senza ricorrere a trasferimenti da altri Enti pubblici, in particolare Stato e Regione: tanto è più grande, tanto è più elevata l’autonomia comunale nelle scelte di bilancio.

È invece più rilevante il parametro della rigidità della spesa. Qui le notizie sono abbastanza buone: nonostante l’alto debito, il nostro Comune registra una rigidità della spesa del 36%, quindi solo leggermente superiore al valore mediando dei Comuni maggiori, in compagnia di città come Trieste (35,2%) e Firenze (34,6%). Tra i Comuni maggiori il cui debito pubblico supera il 100%, soltanto Milano ha una spesa meno rigida di Genova (28,6%), mentre Catania (40,4%), Napoli (40,4%) e Torino (51%) fanno tutti decisamente peggio.

Rigidità della spesa. — Open Bilanci definisce la rigidità della spesa come l’incidenza delle spese per il personale e per il rimborso di prestiti sul complesso delle entrate correnti. Un valore maggiore indica una spesa più rigida e una minore capacità di variazione del bilancio nel breve periodo. Si tratta infatti di spese rigide nel senso che, rispetto ad altre, sono difficili da ridurre nel breve termine liberando risorse per interventi diversi.

La differenza tra Genova e Milano sembra risiedere principalmente nel peso delle spese per il personale della macchina comunale. Infatti, pur senza risultare tra i Comuni peggiori, il nostro ha una spesa per il personale che, in rapporto alla spesa corrente, è ancora all’incirca del 15% superiore al valore mediano, mentre nel Capoluogo lombardo è del 15% inferiore. Vale la pena notare che la spesa per il personale nei Comuni maggiori è molto variabile: dal 36,9% di Palermo (il 40% in più della mediana), al 20,3% di Napoli (il 20% in meno della mediana). Si tratta quindi di un capitolo di bilancio dove le scelte politiche locali hanno—o, almeno, hanno avuto—un peso evidente, seppure determinando cambiamenti in tempi medio-lunghi.

Un indicatore positivo per Genova è quello che misura l’affidabilità dei crediti comunali (è del 50% più alto del valore mediano), il quale testimonia una buona salute (o veridicità) del bilancio comunale. Non solo i nostri conti sono più affidabili rispetto a quelli della gran parte dei Comuni maggiori, la Giunta Doria ha pure lavorato con successo sul tema del contrasto dell’evasione (3 milioni e 150 mila euro in più di entrate dal 2011 al 2015).

Affidabilità dei crediti comunali. — Open Bilanci calcola l’indicatore come la media negli ultimi tre anni dell’affidabilità dei crediti del Comune verso cittadini e imprese che sono stati segnati a bilancio. Si tratta di quei crediti che nascono, a esempio, da imposte e tariffe oppure multe: tanto più questi crediti sono vecchi, tanto meno sarà possibile che vengano riscossi. Quando un Comune iscrive crediti inaffidabili a bilancio, di fatto nasconde uno squilibrio dei conti dietro entrate gonfiate con cifre virtuali inesigibili.

Il nostro Comune, col 21,1%, è infine il terzo per le spese in investimenti su progetti di lungo termine per lo sviluppo del territorio in rapporto a tutte le spese correnti, dopo Venezia (21,6%) e Milano (36,2%).

Indicatori generali — evoluzione.

L’impegno delle ultime due Giunte ha ridotto il debito di un quarto in otto anni. Il valore resta ingente, ma l’indebitamento è sceso di 40 punti percentuali nel quadriennio 2007–2010 e più lentamente, di un’altra decina di punti, nella successiva finestra 2011–2014.

Nella sequenza storica, anche gli indicatori relativi alla flessibilità del bilancio comunale sono migliorati, per un misto sia di meriti del Comune, sia di variazione della normativa sulle risorse proprie e l’importo dei trasferimenti, in particolare statali e regionali. La riduzione dei trasferimenti assieme al rafforzamento delle fonti di finanziamento proprio comunale ha tendenzialmente aumentato l’autonomia finanziaria locale ma anche determinato una compressione delle risorse disponibili, come vederemo in dettaglio più avanti.

Tra i parametri che possiamo maggiormente ricondurre alle scelte politiche comunali, è positiva la riduzione di quello riferito alla rigidità della spesa; dopo essere cresciuto di circa un decimo nel quinquennio 2005–2009, il valore è costantemente calato in ciascun anno successivo fino a una contrazione del 40% nel 2014.

In parallelo è sceso il debito, come dicevamo, ed è anche stata ridotta la spesa per il personale che ora pesa un decimo in meno rispetto al 2005. Il costo del personale però è un parametro dolceamaro: nel III millennio è ragionevole concepire una macchina comunale più leggera, almeno per svolgere tutta una serie di funzioni interne, allo scopo di liberare risorse verso i servizi o fare fronte alla riduzione dei trasferimenti da Stato e Regione, ma la normativa statale sulle assunzioni è intervenuta con un approccio tetragono impedendo un indispensabile rinnovamento delle esperienze e competenze. Secondo i dati dell’Ufficio statistico comunale, dal 2005 al 2014 il personale è sceso del 20%, da 7.057 a 5.652 dipendenti. Senza un almeno parziale rinnovamento per mezzo di nuove assunzioni, oggi solo lo 0,3% delle lavoratrici e dei lavoratori del nostro Comune ha fino a 29 anni, un altro 4,8% ha meno di 40 anni, il 21,1% ha fino a 49 anni e ben il 73,7% ha 50 anni e più. Se guardiamo all’anzianità di servizio, più della metà dei dipendenti, il 52,9%, è stata assunta oltre una generazione fa, nel 1988 o prima, il 21,8% ha un’anzianità fino a 25 anni fa, appena l’11,2% ha non oltre 15 anni e il 14,1% ha un massimo di 10 anni.

L’indicatore delle spese per investimenti, che pure qui a Genova è tra i migliori a confronto coi Comuni maggiori, è letteralmente crollato nei dieci anni dal 2005, per la precisione dopo il 2010 (dal 37,9% al 21,1%). Questo parametro potrebbe essere, tra tutti, quello più vulnerabile alla riduzione di risorse comunali per effetto delle politiche di austerità attuate in reazione alla Grande recessione del 2007.

In termini comparativi, la spesa per investimenti è calata in tutti i Comuni maggiori, a esempio a Milano è passata dal 509,6% del 2005 al 36,2% del 2014. Recenti inversioni di tendenza, comunque limitate in rapporto alle cifre precedenti alla recessione, hanno riguardato poche città: Bologna, Palermo e Bari, che nel 2014 presentano un valore superiore alla mediana, e Firenze, che invece ha avuto un picco nel 2013.

Dettaglio del bilancio — evoluzione

L’andamento delle entrate, in realtà, non è stato molto uniforme nel corso degli anni, con variazioni che hanno sfiorato il 20% in più e il 10% in meno da un esercizio all’altro. Il massimo storico è stato toccato nel 2010 (1.176 milioni di euro) e il minimo nel 2013 (967 milioni). Il livello di entrate del 2014 è stato molto vicino al valore del 2012 (il primo esercizio di bilancio della Giunta Doria), in valore assoluto e pro capite (998 milioni, pari a 1.719,06 euro per abitante). Tendenzialmente, entrate e spese sono gradualmente risalite tra il 2007 e il 2010 per calare di nuovo in seguito. Nel 2014 le entrate assolute del Comune sono l’88% del valore segnato nel 2010, le spese l’86%; in valori nominali si tratta rispettivamente di circa 130 e 170 milioni di euro in meno. I conti non cambiano se guardiamo ai valori pro capite in modo da considerare la riduzione della popolazione: nel 2014 le entrate pro capite comunali sono l’89% del 2010 e le spese l’86%.

Nel dettaglio, in modo coerente con la maggiore autonomia di bilancio comunale, sono aumentate nel tempo le entrate tributarie e sono calati i contributi e trasferimenti pubblici. Rispetto al 2010, i tributi sono cresciuti di circa 270 milioni, fino a un totale di 571 milioni, mentre i trasferimenti sono diminuiti di circa 210 milioni, raggiungendo i 149 milioni.

La gran parte delle entrate tributarie del Comune proviene, da sempre e anche negli anni di abolizione berlusconiana dell’ICI (Imposta comunale sugli immobili), dalle imposte sugli immobili (259 milioni). Di conseguenza, la (nuova) abolizione dal 2016 della TaSI (Tassa sui servizi indivisibili) sulla prima casa e dell’IMU (Imposta municipale unica) sui terreni agricoli determinerà una riedizione della compressione dell’autonomia di bilancio comunale, in analogia al periodo 2008–2011.

Come si diceva, le spese per investimenti nel 2014 sono quasi la metà del valore del 2010, circa 130 milioni di euro in meno. Una cifra che, quasi da sola, basterebbe a coprire la riduzione complessiva delle spese.

Sul 2010, in particolare dall’esercizio del 2011, hanno subito una flessione rilevante le spese istituzionali e per i servizi interni (110 milioni in meno nel 2014, fino al valore di 271 milioni) e le spese per il personale (poco meno di 40 milioni di riduzione nel 2014 sul 2010, raggiungendo i 215 milioni). Le spese per gli interessi sul debito si sono ridotte in modo costante in tutto il decennio e nel 2014 sono circa la metà del 2005, per un risparmio di quasi 20 milioni di euro. Le spese per i servizi ‘esternalizzati’, cioè dati in gestione a soggetti esterni alla macchina comunale, sono aumentate di due volte e mezzo nel corso del decennio, in particolare tra il 2010 e il 2011 (la cifra in ballo suupera i 393 milioni).

Rispetto alle singole spese per servizi, si nota l’incremento negli ultimi cinque anni della spesa per la gestione dei rifiuti, cresciuta di quasi 30 milioni di euro (fino a 125 milioni nel 2014). La spesa per il trasporto pubblico ha subito variazioni evidenti nel tempo, fino a un picco di 190 milioni nel 2012, ma nel 2014 si attesta sui 125 milioni, cioè 20 milioni meno rispetto al 2010. Tra le altre spese, quella per i servizi sociali è gradualmente calata, fino ad attestarsi nel 2014 su un valore uguale all’85% della cifra del 2010 (cioè 83 milioni, includendo nella voce anche l’edilizia pubblica).

Dettaglio del bilancio — comparazione

La prima tabella confronta il livello delle entrate pro capite a Genova in relazione alla mediana dei Comuni maggiori (il numero indicato in corrispondenza delle colonne rappresenta il valore riferito alla nostra città). La seconda tabella misura in percentuale il valore di Genova in relazione alla mediana; per evidenziare meglio le diverse variazioni, questa tabella segue una scala logaritmica.

Scala logaritmica. — La scala logaritmica è una forma di rappresentazione grafica dei numeri (reali) positivi che, a differenza di una normale scala lineare, consente di mettere a confronto facilmente valori con diversi ordini di grandezza. Di fatto, la scala logaritmica comprime le cifre in intervalli più piccoli e facili da osservare.

Rispetto al fatto che Genova abbia entrate inferiori al valore mediano (91% della mediana), bisogna considerare anche come il nostro bilancio riceva e paghi cifre per conto terzi relativamente tendenzialmente inferiori agli altri Comuni maggiori. Infatti, in modo speculare, le voci di entrate tributarie ed extratributarie eccedono il valore mediano pro capite (102% i tributi complessivi, con un picco del 112% sugli immobili; 120% i trasferimenti). È inferiore alla mediana il valore delle tariffe (91%), in particolare per tutti i servizi sociali (64%), salvo nel settore dei trasporti (66.300%, ma qui il valore mediano è quasi portato a zero perché diversi Comuni non segnano nulla a bilancio in questo campo) e in quello dell’istruzione (606%). Si notano il valore minore delle entrate per utili delle partecipate (31%) e permessi edilizi (66%); quello maggiore per alienazioni (535%).

In materia di uscite valgono la medesima descrizione delle tabelle e considerazioni sul livello complessivo, che è inferiore anche perché a Genova è minore la rilevanza delle partite di giro. A fronte di spese per gli organi politici comparativamente minori (74% della mediana), il costo complessivo della macchina comunale è superiore al livello dei Comuni maggiori (109%; anche in termini assoluti non è una cifra trascurabile). Il che significa che la pur importante riduzione delle spese riferite a questa voce non è stata sufficiente ad allineare il nostro Comune con gli altri maggiori. È minore invece la spesa per personale (non tantissimo, come si diceva: 94%), incarichi esterni (52%). La spesa per i servizi esternalizzati è in linea con la mediana (99%). La spesa per l’acquisto d’immobili nel 2014 è una volta e mezzo la mediana (153%). Tra le spese per servizi, quella destinata al welfare è la metà della mediana (57%) e solo nel campo degli asili (103%) e dell’edilizia pubblica (96%) raggiunge il livello dei Comuni maggiori. Così, la rete comunale dei servizi sociali appare molto sottofinanziata rispetto agli altri Comuni maggiori (solo Palermo ha una spesa pro capite inferiore), a fronte delle situazioni di difficoltà evidenziate anche dal nostro studio sulla città; in questo contesto va letto come un lavoro di tenuta dell’esistente lo sforzo della Giunta Doria per salvaguardare gli stanziamenti dedicati al welfare. Procedendo, la spesa per la gestione urbanistica della città, inclusi gli uffici relativi, è più che doppia del livello mediano (224% e parliamo di valori assoluti non irrisori), è invece inferiore al valore dei Comuni maggiori per la gestione dei rifiuti (95% e nonostante l’incremento degli ultimi anni), il verde pubblico (86%), le manutenzioni (94%) e l’illuminazione pubblica (65%). Un capitolo che incide sul bilancio complessivo anche in termini assoluti è quello della spesa per il trasporto pubblico, che supera la mediana di una volta e mezzo (156%). La spesa per l’istruzione è minore del livello degli altri Comuni (89%), così come per cultura (75%) e sport (34%). Il nostro Comune invece investe relativamente tanto nella promozione turistica (152%). La spesa per lo sviluppo economico è superiore al valore mediano dei Comuni maggiori (114%); quella per la polizia locale è inferiore (79%). Coerentemente con un alto livello d’indebitamento, la nostra spesa per gli interessi supera la mediana (115%).

Le risorse europee

Il discorso sulle risorse europee attratte dal territorio di Genova è davvero infelice. La nostra città nel periodo 2007–2013 è stata tra quelle che hanno calamitato meno risorse. Genova, infatti, ha recuperato fondi europei per un valore di 713 euro pro capite, contro una mediana di 1.566 euro. Anche considerando solo le città nelle Regioni del Centro-Nord, quelle dell’obiettivo “competitività e occupazione” cui è destinata una quota minore di risorse, la nostra è molto indietro rispetto alla mediana di 1.315 euro. Solo Milano e Roma hanno fatto peggio di Genova, rispettivamente con 638 e 416 euro pro capite.

Genova è allineata alla mediana per quanto riguarda la capacità di spendere i finanziamenti ricevuti, col 78% di pagamenti, ma resta indietro alla mediana del Centro-Nord, che sfiora l’83%.

Genova, infine, si è distinta perché sul territorio sono stati finanziati pochi progetti per valori tendenzialmente più alti. Va notato che non esiste una correlazione tra il numero di progetti per mille abitanti e l’ammontare pro capite dei finanziamenti complessivi: Roma è la città col minor numero di progetti e la più bassa quota di finanziamenti, ma Milano è penultima in classifica per finanziamenti pro capite nonostante sia seconda per progetti.

Volendo dare un’idea delle grandezze assolute in ballo, nel settennato il territorio genovese ha attirato risorse europee per un valore di 430 milioni; Torino invece, con la metà degli abitanti in più, ha richiamato 1.260 milioni, e Firenze e Bologna, con circa la metà della popolazione in meno, hanno messo assieme finanziamenti per 1.210 e 730 milioni rispettivamente.