Hur maxas städers klimatkontrakt? Slutsatser och rekommendationer från Sjöstaden och Djurgårdsstaden

Avsändare: Örjan Svane, senior forskare

Denna text är en komplettering till den rapport som publicerats från Viable Cities (författad av Allan Larsson) med titeln “Klimatomställning av städer — en svensk governance-modell för att öka takten i omställningen”. Syftet med rapporten är att förmedla erfarenheter till Viable Cities arbete med Klimatkontrakt 2030 och till EU:s motsvarighet Climate City Contracts. I denna blogg presenteras erfarenheter från arbetet med rapporten i form av slutsatser och rekommendationer — till de städer som skriver på klimatkontrakt, från de fallstudier som gav underlag till rapporten. Den här bloggen är del 2 av en serie bloggar av Örjan Svane. Del 1 hittar du här: “Vad menas med Governance”.

Utgångspunkter för slutsatser och rekommendationer

Den viktigaste utgångspunkten för denna bloggs slutsatser och rekommendationer är det faktum att städernas klimatkontrakt skall omförhandlas varje år. Omförhandlingen gör det möjligt att successivt anpassa kontraktets åtaganden till stadens förutsättningar och till eventuella förändringar i omvärlden. Vid förhandlingarna skall också stadens åtaganden stegvis skärpas: Bloggens andra utgångspunkt är därför att omförhandlingarna syftar till att stegvis definiera åtagandet om klimatneutralitet så konkret och omfattande som möjligt. Samtidigt skall kontraktet också tydligt koppla åtagandet till governance och de lokala aktörernas rådighet. Idealt — nej nödvändigt — måste klimatneutralitet definieras så:

En stad, kommun eller stadsdel är klimatneutral när alla dess aktörer har gjort allt de kan för att minska sin klimatpåverkan.

Fig 1. Exempel på governancemodell

Stadens mål, governance och system skall alltså vara maximerade:

Klimatmålet maximeras genom att de redan kontrakterade delmålen blir kvantitativt strängare, eller skall uppnås tidigare. Delmålen skall också bli flera, så att allt mera av den totala klimatpåverkan kommer med, både produktions- och konsumtionsperspektivet enligt Naturvårdsverkets definition. Med EU-terminologi skall målen successivt vidgas till att omfatta alla aspekter inom Scope 1, 2 och 3. Med andra ord är klimatneutralitetens maxade mål för kontraktens städer att alla aktörer i staden har vidtagit alla åtgärder som de har rådighet över och som ryms inom dessa två definitioner av klimatmål.

Governance maximeras genom att den omfattar alla kontraktets delmål och beskrivs tydligt i kontraktet, som governancemodeller med alla aktörer angivna, och som en governanceprocess över tid.

Systemet maximeras genom att kontrakten redovisar en governanceprocess där varje delmåls omställare med sina omställningsåtaganden redovisas som en integrerad helhet, och att det tydligt framgår att omställaren har rådighet över det som skall ställas om.

Slutsatser från tre fallstudier, att tillämpa i klimatkontrakten

Huvudrapporten ”Klimatomställning av städer — en svensk governance-modell för att öka takten i omställningen” från Viable Cities bygger på tre fallstudier. De finns närmare beskrivna i bilagor till rapporten. Fallstudierna är:

1. Stockholm stads arbete med miljöprogrammet för Hammarby Sjöstad, 1997–2010;
2. Stockholms stads pågående arbete med hållbarhetsprogrammet för Norra Djurgårdsstaden 2000 — ; och
3. Medborgarinitiativet ElectriCITY:s pågående arbete med miljö- och klimatfrågor i Hammarby Sjöstad 2011 -

I rapportens bilagor redovisas de erfarenheter som är relevanta för klimatkontraktets städer och som kan tillämpas när kontrakten omförhandlas. I denna blogg förs resonemanget ett steg längre: Det redovisas dels som slutsatser från governanceprocesserna i de tre fallen, dels som rekommendationer till kontraktsskrivandets parter, staden och Viable Cities.

Stadens projektgrupp och miljöprogrammet för Hammarby Sjöstad, 1997–2010

Hammarby Sjöstad fick sitt miljöprogram 1997, med ambitionen ”dubbelt så bra”. Samtidigt tillsattes en projektgrupp med representanter från stadens förvaltningar som skulle samordna genomförandet. Då hade staden redan planerat i mer än fem år för att omvandla ett område med hamn och småindustrier till en modern stadsdel. Programmet var djärvt för sin tid, och organisationen var nyskapande. Miljöprogrammet förverkligades till en del. Men energianvändningen i byggnaderna blev betydligt högre än målet. Omkring 2010 hade utvecklingen kommit ikapp programmet, men det byggs ännu under några år Sjöstaden. När det är färdigbyggt bor ca 20 000 personer där.

Fig 2. Sjöstadens delområden för stadsutveckling. I denna bilaga räknas inte området norr om Hammarby Sjö till Sjöstaden.

De flesta av miljöprogrammets delmål förverkligades under byggandet av stadsdelen, innan byggnaderna togs i bruk. Projektgruppen kunde styra genom myndighetsutövning, till exempel via översikts- och detaljplaner, i markanvisningar, exploateringsavtal och bygglov, men governance behövdes också och användes delvis innovativt. Några slutsatser:

• Ett djärvt och ovanligt omställningsprogram kräver en lika djärv och nyskapande organisation för förverkligandet.
• Omställningsprogrammet och organisationen skall etableras när projektet börjar, inte introduceras mitt i en ”vanlig” process. (Hammarby Sjöstads miljömål introducerades när en vanlig planprocess hade pågått i flera år.)
• Organisationen skall ha en samordningsgrupp, samordnaren, med representanter från stadens berörda förvaltningar. Dess medlemmar skall ha kommunledningens mandat att använda sig av både myndighetsutövning och governance — dess sätt att informera, övertyga, förhandla och sluta avtal. De skall också ha personlig erfarenhet av governance.
• Omställningens organisation kan beskrivas genom ett fåtal allmängiltiga governancemodeller som visar hur en projektgrupp i rollen som samordnare bygger en organisation med omställare och överbryggare. Det enskilda delmålet anger Vad som skall ställas om och Vem som har direkt rådighet. Beroende på om omställaren är ett företag, en annan kommunal myndighet eller medborgarna blir modellerna olika.

Fig. 3. Ett exempel på governancemodell som Sjöstadens projektgrupp byggde och använde. Enligt miljömålen skulle Sjöstadens byggnader ha låg energianvändning och låg miljöpåverkan. För att åstadkomma det, måste gruppen påverka byggherrar och fastighetsägare. Gruppen kunde dels använda sig av myndighetsutövning, till exempel under planprocessen eller bygglovet. Men man använde sig också av governance — information, samråd och övertalning. Under några år kunde byggherrarna också få ekonomiskt stöd från staten, så kallade LIP och KLIMP-pengar. Staden hade inget direkt inflytande över tilldelningen av dessa medel, men de påverkade måluppfyllelsen.

Djurgårdsstadens projektgrupp och stadsdelens hållbarhetsprogram, 2000 –

Norra Djurgårdsstaden är nästa stockholmsstadsdel med speciella ambitioner. Den fick ett hållbarhetsprogram, med bredare ambitioner än Hammarby Sjöstad. Genomförandet organiseras på ett liknande sätt som i Sjöstaden, och programmet följs upp och revideras regelbundet. Också här handlar det om att omvandla ett hamnområde med industrier till en modern stadsdel. Planeringen startade i början av 2000-talet och utvecklingen kommer att pågå under många år och i flera olika etapper. Minst 12 000 nya bostäder planeras, och därtill 35 000 arbetsplatser. I oktober 2012 flyttade de första boende in. Utvecklingen sker på mark som Stockholms stad äger.

Fig 4. Norra Djurgårds-staden har ett attraktivt läge med åtta kilometer kustlinje i direkt anslutning till Nationalstadsparken, och sträcker sig från Hjorthagen i norr till Loudden i söder. På tio minuter nås Stockholm city med cykel.

Liksom i Sjöstaden förverkligas de flesta av programmets delmål under byggskedet, då staden har goda möjligheter att styra genom myndighetsutövning, men governance behövs också. Några slutsatser:

• Det har gått bra att ta till vara och utveckla erfarenheterna från Sjöstaden. Mycket är tillämpbart fastän programmets hållbarhetsprofil och delmål är andra.
• Trots att Djurgårdsstadens mål och delmål är annorlunda, kan samma tre allmänna governancemodeller som i Sjöstaden användas för att beskriva omställningens organisation, en vardera beroende på om omställaren är företag, kommunal myndighet eller medborgare.
• Regelbundna, systematiska utvärderingar gör det möjligt att anpassa mål, governancemodeller och -process till förändrade eller icke förutsedda omständigheter. Men den anpassningen får inte innebära att man avlägsnar sig från det övergripande målet.

Fig. 5. Ett exempel på governancemodell som Djurgårdsstadens projektgrupp byggt och använder. För att förverkliga stadsdelens hållbarhetsmål om hushållsavfall, måste gruppen under byggskedet påverka flera av stadens förvaltningar och bolag, så att hushållen får goda förutsättningar att sortera rätt. I huvudsak används governance i form av information, samråd och övertalning.

Medborgarinitiativet och governance utan government i Hammarby Sjöstad, 2011 –

Medborgarinitiativet HS2020 bildades 2011 med ambitionen att ”förnya en ny stad” — att förverkliga de delar av Sjöstadens miljöprogram som inte uppnått programmets mål. Deltagarna var handlingskraftiga och hade tid att engagera sig eftersom de flesta var pensionärer. Man byggde snabbt upp ett omfattande informellt nätverk av förtag och andra intressenter, och lyckades stegvis finansiera verksamheten. Redan tidigt vände man sig till stadsdelens bostadsrättsföreningar med ambitionen att minska byggnadernas energianvändning, och där har man varit framgångsrika. 2014 omvandlades initiativet till ekonomisk förening, och idag har man anställda, stabil finansiering och mer än 70 företag och andra intressenter som medlemmar. ElectriCITY:s tyngsta övergripande mål är ”Klimatneutral stadsdel 2030”.

Medborgarinitiativet HS2020 började helt informellt, men bildade 2014 ElectriCITY ekonomisk förening. Till skillnad från de tidigare exemplen förverkligas dess miljö- och klimatmål i befintlig bebyggelse, dess brukande och drift. Därför är också omställarna andra: Fastighetsägare (3 av 4 i Sjöstaden är bostadsrättsföreningar), företagare och medborgarna. I början hade HS2020 ingen direkt rådighet över någon av de förändringar som rymdes i dess visioner, inga ekonomiska resurser, bara ambitionen att förändra och förmågan att övertyga. Steg för steg formaliserades och finansierades initiativet, visionerna blev klimatmål och en organisation för governance utan government av initiativets olika projekt byggdes upp.

I befintlig bebyggelse är en stads myndighetsutövning begränsad jämfört med under byggskedet. Man har tillgång till ekonomiska styrmedel och lokala regler, men i övrigt direkt rådighet bara över det man äger och förvaltar. Därför är mycket av medborgarinitiativets erfarenheter tillämpliga även på en klimatstads governance. Några slutsatser:

• Det går att bygga governancemodeller och genom dem, via överbryggare, påverka de direkta omställarna även när samordnaren inte har någon egen direkt rådighet. Modellen med företagare (i medborgarinitativets fall främst bostadsrättsföreningar) är jämförelsevis enklast att få till stånd. Det är mycket svårare och ännu oprövat att bygga en governancemodell där en stad eller stadsdels alla medborgare är direkta omställare.
• Det krävs ekonomiska och personella resurser samt tid för att bygga och använda governancemodeller som fungerar genom information, lärande och övertalning.
• Innan governancemodellens omställare kan utnyttja sin rådighet måste de få tillit — till samordnare, överbryggare och varandra. Det tar tid och kräver upprepade möten. Samordnaren organiserar dessa möten mellan omställare och överbryggare.
• När governancemodellen omfattar flera omställare av samma kategori, till exempel fastighetsägare, kan de lära av varandra och ha nytta av att samarbeta även om de också är konkurrenter.
• Förverkligandet av klimatomställningens delmål säkerställs om governancemodellens förhandlingar mellan aktörerna bekräftas med formalisering, i upphandlingar och kontrakt. Kontraktet kan skrivas mellan en omställare och en konsult eller entreprenör. Om omställarens motpart i kontraktet varit överbryggare i governancemodellen, har parterna mötts i informationsutbyte och lärande, och på så sätt fått ömsesidig tillit. I vissa fall kan flera omställare delta i samma upphandling, men processen avslutas med individuella kontakt.

Fig. 6. Ett exempel på governancemodell som ElectriCITY börjat bygga upp och använder. För att förverkliga målet om minskad miljö- och klimatpåverkan från bilresor och transporter som stadsdelens boende och företagare gör, måste gruppen påverka dessa, de direkta omställarna. Men hittills har man valt att kontakta och samverka med överbryggarna, som tillhandahåller alternativ med mindre påverkan. Tanken är att dessa i sin tur skall informera och övertala omställarna.

Rekommendationer — till stadens governance och kontraktsförhandlingarna med Viable Cities

När slutsatserna från de tre fallen här ovanför ställs mot bloggens valda utgångspunkter för Klimatkontrakt 2030, (se inledningen) går det att formulera rekommendationer för det fortsatta arbetet med kontrakten och EU:s Climate City Contracts. Dessa rekommendationer underlättar kommande omförhandlingar och kontraktsskrivningar mellan staden, Viable Cities och de statliga myndigheterna. De bygger på antagandet att staden kommer till förhandlingen med en skiss till kontrakt, baserad på en kontraktsmall och tillämpad på de lokala förutsättningarna. Viable Cities bidrar med allmängiltig kunskap och förmedlar erfarenheter från andra städer. Parterna förhandlar för att optimera stadens åtaganden, på sikt maximera dem och stegvis precisera hur de skall bli verklighet. Principen om ständig förbättring vägleder alltså revideringen av kontraktet.

• Det övergripande målet, klimatneutral stad, skall konkretiseras i delmål, som formuleras så att de är möjliga att följa upp och så att dess omställare kan identifieras.
• När den enskilda stadens klimatmål skall omsättas i en plan för omställningen (en governanceprocess), bör de som arbetar med detta använda framtidsforskningens backcasting. Den är ett sätt att systematiskt ”tänka baklänges” och på så sätt fylla gapet mellan det övergripande målet för 2030 och dagens situation. Backcasting är på ett sätt prognosens motsats. Den används när det övergripande målet är svårt att förverkliga. Alltså bör den utgå från ett maximerat mål enligt definitionen här ovanför. Resultatet blir en eller flera framtidsbilder som visar omställningens aktörer i samverkan och handling på vägen mot maximala målet — dess governancemodeller och -process.Staden skissar också på hur bilderna skall beskrivas i kontraktet. De slutliga formuleringarna i kontraktet förhandlas fram.
• Gapet mellan det maximerade målet och dagens situation skildras enklast som fyrdelat: Målgap, tidsgap, aktörsgap och åtgärdsgap. Vad skall ställas om, När skall det ske, av Vem och Hur. Mer om detta här nedanför.
• Backcastingens framtidsbilder är inte en plan att genomföras som den står, typ detaljplan. I stället är de i första hand ett sätt för staden att stegvis kartlägga och redovisa de lokala aktörernas rådighet över olika slags klimatpåverkan och gränserna för deras handlingsfrihet.
• Både framtidsbilderna, kontraktets formuleringar och deras förverkligande i en governanceprocess bör följa minsta motståndets lag: Omställningen skall börja med väsentlig påverkan som kräver governancemodeller med få aktörer som är lätta att nå. Parallellt förbereds de modeller som är svårare att organisera och arbeta i. Detta redovisas i framtidsbilderna och antyds i kontraktet. I framtidsbilderna återfinns alltså mål och aktörer för all väsentlig påverkan där det finns någon aktör med direkt rådighet, även om omställningen i nuläget verkar svår att åstadkomma.
• Framtidsbilderna, omställningens mål, dess åtgärder och aktörer anpassas löpande efter förändrade förutsättningar i omvärlden, utan att ambitionerna sänks.
• Staden följer upp hur målen förverkligas och rapporterar detta till Viable Cities inför nästa omgång av förhandlingar.
• Backcasting av Målgapet: I de kontrakt som skrevs 2022 är det övergripande målet ofta ”klimatneutral stad 2030” utan precisering. När staden utvecklar framtidsbilder genom backcasting bör den utgå från det maximerade målet:

En stad, kommun eller stadsdel är klimatneutral när alla dess aktörer har gjort allt de kan för att minska sin klimatpåverkan.

Både produktions- och konsumtionsbaserad påverkan enligt Naturvårdsverkets definition skall ingå, för EU-städerna all påverkan som den definieras i EU:s tre Scopes. Konsumtionen delas in enligt Naturvårdsverkets fyra kategorier och med flygresor som en femte kategori. Med alla aktörer menas stadens egna myndigheter och bolag + alla i staden verksamma företag och organisationer + alla dess medborgare.

• Backcasting av Tidsgapet: Backcasting av Tidsgapet: Staden visar i sina framtidsbilder hur de övriga gapen kan fyllas genom de redovisade governancemodellerna och över tid som governanceprocess. Backcastingen av bilderna utgår från det maximerade målet och slutåret, de redovisar Vad som måste göras integrerat med Vem som skall göra det, ordnat efter När det skall hända. Innan kontraktet förnyas, bör framtidsbilderna revideras och konkretiseras som underlag till förhandlingen. Kanske upptäcker man att aktörenas handlingsutrymme är större än man antagit. Enligt definitionen ovan maximeras målet ytterligare när de lokala aktörenas rådighet ökar. Omställningen blir då en process utan definierat slut.

Kontraktsåtagandena bygger på framtidsbilderna, och ordnas i tid enligt minsta motståndets lag. De anpassas också efter förändrade externa och interna förutsättningar, dock alltid med ständig förbättring som utgångspunkt. Årliga uppföljningar är en viktig del av governanceprocessen.

• Backcasting av Aktörsgapet: Stadens framtidsbilder visar i ett antal governancemodeller hur aktörsgapet fylls. Den enskilda modellen har oftast tre kategorier av aktörer: Samordnaren, omställaren och mellan dem ett antal överbryggare. I kontraktet anges vilka av stadens myndigheter och företag som representeras i samordnaren. Gruppen skall bestå av personer med erfarenhet och intresse av governance bortom myndighetsutövning, och den skall inom sig ha både maximal egen rådighet och maximal kontaktyta mot överbryggarna och de direkta omställarna.
• Det behövs en governancemodell för varje delmål som har en egen kategori omställare. Omställarna är typiskt stadens egna myndigheter, därtill företag och organisationer som har sin verksamhet i kommunen, och slutligen dess medborgare. I de flesta modellerna behövs också överbryggare som hjälper omställarna att utnyttja sin direkta rådighet.
• Staden använder kontraktsmodellen även gentemot övriga lokala omställare: Samordnaren förhandlar och kontrakterar företag och andra professionella omställare. Överbryggare kan också kontrakteras för att samverka i de governancemodeller där de behövs.
• Medborgarna informeras och övertygas, med ”nudging” och marknadsförarens alla knep, om att kartlägga sin egen klimatpåverkan, identifiera vad som kan och skall ställas om och ”skriva kontrakt” (ungefär som nyårslöften) med sig själva, som individer eller hushåll. Överbryggare som har etablerad kontakt till medborgarna som konsumenter kan direkt bidra med information och övertalning. Via Internet tillhandhåller en del organisationer hjälpmedel som till exempel kalkylatorer, omställningsförslag och ibland kontraktsmallar.
• Backcasting av Åtgärdsgapet: Detta gap redovisar vad som behöver/kan ändras av en viss omställare för att förverkliga ett delmål. Man utforskar den enskilda omställarens maximala handlingsfrihet när den kombineras med kunskaper, teknik osv från överbryggarna. Detta ställs mot delmålet genom backcasting: Hur stor andel av omställarna måste utnyttja hur mycket av sin maximala handlingsfrihet för att förverkliga målet? Stadens samordnare redovisar detta i sina framtidsbilder så att det går att ordna governanceprocessen enligt minsta motståndets lag och som underlag för kontraktsskrivning med Viable Cities.

Medborgarna identifierar enklast själva sin egen konsumtionsbaserade påverkan och vad de kan åta sig att förändra med hjälp av Internetbaserade verktyg, se ovan. Stadens samordnare omsätter detta i framtidsbilder.

Örjan avslutar: Verkar detta sätt att arbeta vara svårt och krävande? Det stämmer, och det är också delvis oprövat i stor skala. Ändå är det både nödvändigt och bråttom; den tiden är sedan länge förbi när det räckte med att formulera visioner om hållbara städer. Kontraktsmodellen för klimatneutrala städer 2030 är tydligt inriktad på handling och omställningens aktörer. Rätt använd och brett spridd kan den väsentligt bidra till den nödvändiga omställningen. Men den kan ännu utvecklas och bli effektivare. Förhoppningsvis bidrar Viable Cities rapport och dessa bloggar till den utvecklingen, bland annat genom visa på sätt att tänka konkret kring ”vem skall göra vad”. Därmed bidrar de också till EU:s ambition att överbrygga gapet ”From Vision to Mission”.

Viable Cities är ett nationellt program inriktat på innovation för klimatneutrala och hållbara städer. I satsningen Klimatneutrala städer 2030 — med verktyget Klimatkontrakt 2030 — samarbetar programmet med 23 städer och sex myndigheter för att snabba på klimatomställningen. Programmet får stöd i en gemensam satsning av Vinnova, Energimyndigheten och Formas. Viable Cities samordnas av KTH. viablecities.se

Denna text är en komplettering till rapport från Viable Cities (författad av Allan Larsson) med titeln “Klimatomställning av städer — en svensk governance-modell för att öka takten i omställningen”. Rapportens huvudtext sammanfattar erfarenheter från tre exempel: Hammarby Sjöstads miljöarbete 1997–2010, Norra Djurgårdsstadens motsvarande nu pågående hållbarhetsarbete, och medborgarinitiativet HS2020 i Sjöstaden 1911–14 med sin fortsättning i ElectriCITY ekonomisk förening från 2014 och framåt. Erfarenheterna presenteras utförligare i två bilagor. I den första presenteras Sjöstadens “dubbelt så bra 1997–2010” och Norra Djurgårdsstadens hållbarhetsarbete som en serie governancemodeller infogade i varsin governanceprocess. Bilaga 2 har en gemensam governanceprocess för HS2020 och ElectriCITY. Detta blogginlägg är del 2 i en serie och fungerar som en komplettering till rapport och bilagor i form av slutsatser och rekommendationer. Del 1 i bloggserien, “Vad menas med Governance”, är en diskussion av nyckelbegreppen Governance, System, Mål, Aktör och Backcasting.