是大型民意調查還是主權在民的象徵？剪不斷理還亂的公投效果（上）
作者／劉家丞，早稻田大學法學研究科博士生
1124九合一大選結束至今已經過了一個月，除了各縣市首長宣誓就任，最令人感到好奇的就是蔡英文政府與立法院該如何面對各種公投的結果。本次七項公投案種類五花八門，例如「以核養綠」公投案屬於要求必須廢止現行法律條文的「法律複決公投」；而「反對核災區食品」公投案及「逐年減少火力發電」公投案，則是要求政府必須採取相關應對施政的「重要政策創制公投」。此外，更包含有要求立法院必須通過相關法律的「法律原則創制公投」，也就是所謂「民法婚姻定義」公投案。
理論上，公投是「直接民主」的彰顯，象徵著作為國家正當性來源的多數人民，對政府及立法者提出命令或要求，政府機關似乎有義務滿足這些命令與要求。也就是說，行政機關應該採取相關施政，而立法機關應該儘速制定法律。然而，無論是從公投的法律效果或事實上可能發生的狀況來看，公投通過後的結果，並沒有大家想得這麼簡單。
以下，本文將針對公投的效果，提出三個較為核心的問題，希望透過對於這三個問題的討論，一方面讓大家更加了解公投這個民主國家的重要制度，同時更能夠讓台灣的公投制度更加健全。
問題一：公投法究竟有沒有事實上的約束力？
確實，若是單純依照公民投票法的規定，當公投案通過後，政府「應」依照公投案的具體內涵，分別採取相對應的措施。例如：面對「法律複決公投」，該法律條文在公投結果公告日的第三天起立即失效；面對「重要政策創制公投」，為了實現公投內容，總統或權責機關必須採取一定的必要處置；面對「法律原則創制公投」，行政院必須在三個月內研擬提案送至立法院，並在下一個會期休會前通過。
不過，可以很明顯地發現，除了「法律複決公投」可以在公投通過後直接發生效力，其餘都必須通過行政機關或立法機關的作為，才能夠讓公投內容「成真」。這時就出現了一個問題，當行政機關或立法機關不依照公投結果去做時，公投法能不能成為人民的靠山、或必須仰賴其他方式才能讓國家聽話？
問題二：公投結果與其他制度間的矛盾該如何處理？
另一方面，公投才剛剛通過不久，接著就發生一連串有關公投效力的爭議。首先是「禁止進口核災區食品公投案」，被國際法研究者指出，同樣使用「地區」而非「輻射殘留數值」作為禁止進口標準的韓國，已經被世界貿易組織（WTO）認定為歧視，即將面臨到仲裁。然而，依照公投法的規定，「重要政策創制公投」通過後，行政機關在兩年內都不能變更公投案內容的施政。也就是說，蔡英文政府必須冒著被WTO仲裁的風險，繼續禁止進口核災區食品。不僅如此，就算在兩年內被WTO仲裁甚至貿易制裁，也因為公投結果的限制，而不能夠改成以「輻射殘留數值」決定是否開放進口。
其次則是從提案階段就不斷出現，「民法婚姻定義公投」與「同性專法公投」是否違反釋字第748號解釋的疑慮。如果在將民法婚姻篇修正成「限制為一男一女的結合」或制定出專法後，又被大法官宣告違憲並要求立法機關進行修正的話，公投法條文中所謂「立法機關兩年內不得修正或廢止」的規定，似乎也變得毫無意義。
問題三：公投內容的範圍究竟包含到哪裡？
公投通過後，行政或立法機關執行的成果，如果與公投發起人或支持者心中的期待產生差距時，也將造成相當大的爭議。從最近「同性專法公投案」發起人游信義與「以核養綠公投案」發起人黃士修的言談中，可以看出他們對於「公投效力應該包含到什麼範圍」的想法，與行政或立法機關有著相當程度的差距。舉例來說，「以核養綠公投案」的內容是要求廢除電業法第95條有關「2025年之前停止運轉全部核能發電設備」的規定，依據公投通過的結果，這條也確實在12月2日失效；然而，就算政府繼續堅持「2025年達成非核家園」的施政方針，因為也並未抵觸公投過後的法規，也很難說政府違反了公投結果。從「同性專法公投案」中，其實也看不出所謂專法的名稱到底應該是「婚姻」還是「伴侶」，如果最後制定出「同性婚姻法」，是否有違反公投結果，恐也仍是各說各話。
多數的公投並沒有法律上的強制力
針對第一個問題，也就是「如果行政或立法機關不按照公投內容去做的話，人民該如何反制」，早在選前即有不少人提出自己的見解。例如知名網紅呂秋遠律師即表示，「這次公投不過是費用高達15億元的大型民調」，除了通過後法律將明確失效的「以核養綠公投案」外，其他九案政府要做不做，頂多只有「政治責任」，沒有法律責任。政大法律系教授廖元豪的主張，與上述呂秋遠的想法相去不遠，廖元豪認為政府如果不依照公投結果實現政策，法律並沒有糾正機制，所面對的僅有政治壓力與民眾的反彈。
從公投法的具體規定來看，確實無法否認上述呂秋遠與廖元豪的說法，法律只有要求行政及立法機關「應」進行達成公投內容的必要處置（擬定施政方針或制定、修改法律）；而並沒有規定當行政及立法機關沒有達到要求時，人民能如何進行相對應的反制。雖然我們也可以設想到，人民能夠透過行政訴訟的方式，讓法院要求行政機關進行若干處分來滿足公投內容；或透過憲法訴訟的途徑，讓大法官宣告現行法律與公投結果抵觸，要求立法機關應立即修正。但這些訴訟程序不僅曠日費時，同時也難以想像法院能夠「強制」行政或立法機關施政或立法；憲法法庭更是無法違反權力分立原則，代替立法院制定出符合公投內容的法規。
公投制度本身的侷限
因此，無論是公投法的規定或法律上的可能救濟程序，都無法讓民眾有辦法對抗不依照公投內容行事的行政或立法機關。然而，必須強調的是，這樣的困境其實已包含在「公投」這個行為其本身的意義當中。簡單來說，所謂的「直接民主」，毋寧是一種「政治理論」或「憲政理論」上的概念，認為作為國家正當性來源的人民，自然有權力取代代議士或執政者，進行直接的立法或要求特定施政的統治行為。不過當這種權力被寫入憲法及公投法中，成為「創制權」或「複決權」時，就必須面對到政治理論與立法學、行政學間的矛盾：儘管理念上，行政權與立法權都應當受限於「多數民意」這個正當性基礎；但實際運作上，人民卻幾乎欠缺法律途徑要求行政權與立法權兌現「多數民意」的要求。
舉個最簡單的例子，某個政治人物在選前提出「不惜成本也要蓋迪士尼樂園」的政見，最終也因為人民對於這個政見的支持而當選，但事後卻發現迪士尼樂園不是想蓋就可以蓋時；民眾除了下一次選舉不要再投給這個候選人以外（也就是所謂的「政治責任」），確實也不存在其他更有效的反制手段。公投法的效力問題則是上述困境的凸顯：雖然經由公投法的制訂，人民透過「直接民主」決定法律制定與重大政策走向一事，被立法者加以法制化；然而必須強調的是，從「直接民主」到「產生具體法律或政策」間，仍然存在著一道無法輕易被法律所規範的鴻溝。
小結：公投的效力取決於人民的態度
總結來說，有關「如果行政或立法機關不按照公投內容去做的話，人民該如何反制」的這個問題，首先，人民必須明確認識到：現行法律上並無法找到任何方式來加以應對，正如同我們無法強制政治人物兌現政見一樣。不僅如此，公投所面臨到的效力困境，是政治理論和立法學、行政學間有根本上的矛盾，無法透過修改公投法，就可以輕鬆解決。
另一方面，「法律上無法強制政府遵守公投結果」並不直接意味著公投制度本身毫無用處。既然公投是民主國家的一種制度，「民主事由民主解決」也就成為最終的解決之道。也就是說，人民必須意識到唯有讓行政及立法機關負擔起「政治責任」，才是對於執政者或立法者最有效力的武器。如果人民對於公投的重視程度夠高，願意用選票來制裁不依照多數意見通過的公投內容，進行相關立法或施政的政黨及政治人物，那公投法的約束力也就越是強大。反之，如果人民連違背民意基礎不遵守公投結果的政黨，都不願意用選票加以制裁的話，公投制度或許真的只配稱為是「耗費鉅額的大型民意調查」。
