Codice dell’Amministrazione Digitale: le promesse mantenute e quelle mancate
Cosa cambia con il decreto correttivo al CAD approvato dal Consiglio dei Ministri
di Guido Scorza e Diego Piacentini
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“Saremo aperti e trasparenti; pubblicheremo documenti che illustrino quello che abbiamo costruito, le decisioni prese, gli errori commessi e i benefici che abbiamo rilevato”. È questo uno degli impegni assunti, all’inizio del mandato, nel Manifesto del Team per la Trasformazione Digitale e, per questo, oggi vogliamo spiegarvi tutti i passi già fatti e quelli ancora da fare nel processo di miglioramento del Codice dell’Amministrazione Digitale (CAD), un progetto di cui vi abbiamo già parlato in questo post di gennaio.
Perché proprio oggi? Perché è ancora fresca la notizia dell’approvazione in via definitiva, da parte del Consiglio dei Ministri, del decreto legislativo che corregge il CAD: e quindi eccoci qui, a fare il punto con cittadini, imprese, amministrazioni e addetti ai lavori su tutte le novità del progetto.
L’aggiornamento del CAD è un pilastro della riforma della Pubblica Amministrazione voluta e diretta da Marianna Madia – Ministro della Funzione Pubblica con delega all’innovazione – il cui testo è il risultato di una collaborazione preziosa, riuscita, irrinunciabile tra i suoi uffici, il Team per la Trasformazione Digitale della Presidenza del Consiglio dei Ministri e l’Agenzia per l’Italia Digitale.
Che lo si condivida o no, il contenuto delle nuove regole è il risultato di un gioco di squadra tra tecnici di estrazione diversa – giuristi e informatici – accomunati da un solo obiettivo, anzi quasi un’ossessione: semplificare le regole per semplificare la vita dei cittadini.
Condivisione degli obiettivi, messa a fattor comune di competenze ed esperienze diverse (informatiche e giuridiche), confronto costante, serrato, talvolta anche duro tra prospettive e interessi diversi, visione d’insieme dell’ecosistema della Pubblica Amministrazione e sguardo rivolto al futuro (nella certezza che non è sempre vero che chi copia non sbaglia): questi gli ingredienti che hanno reso possibile il perfezionamento del CAD.
Un Codice che, peraltro, oltre a rappresentare uno dei tasselli fondamentali della riforma della Pubblica Amministrazione, costituisce anche una tessera imprescindibile nel mosaico del Piano Triennale per l’informatica nella Pubblica Amministrazione, il documento strategico che guida la trasformazione digitale del Paese, adottato nel maggio di quest’anno dal Presidente del Consiglio dei Ministri. Il CAD, infatti, getta le fondamenta giuridiche per molti dei servizi stabiliti nel piano, servizi che si stanno già realizzando come, per esempio, quello di Cittadinanza Digitale o il Data & Analytics Framework (DAF), oppure ancora il servizio per l’elezione del domicilio digitale dei cittadini.
Insomma, sono tante le promesse mantenute, ma alcune certo le abbiamo mancate o, semplicemente, rinviate per ragioni diverse. Vediamole insieme, un passo alla volta.
Primo proposito: nelle leggi solo i principi
Il primo dei buoni propositi annunciati nel post di gennaio diceva che non avremmo più voluto veder scritto in una legge frasi del tipo: una ruota, per esser tale, deve essere rotonda. La nostra ambizione era quella di riuscire a fare in modo che nelle leggi – a cominciare proprio dal CAD – i cittadini potessero trovare solo i principi perché altrimenti, specie nell’ottica di regolare la trasformazione digitale, si sarebbe rischiato di imbrigliare il futuro in vincoli e legacci normativi.
Per questo, avevamo promesso di rendere il CAD quanto più tecnologicamente neutro possibile, esattamente come accade in paesi più digitalizzati del nostro, guidati da principi tecnologici e non da norme tecniche incise nella pietra.
È una promessa, in buona parte, mantenuta. Anche se si può sempre – e si potrà anche in questo caso – far meglio in futuro. Ecco un esempio.
La firma digitale
Il CAD ha sin qui previsto che per soddisfare l’obbligo della “forma scritta”, spesso imposto dalla legge, amministrazioni e privati potessero usare una firma digitale, una firma elettronica avanzata o una firma elettronica semplice.
Ma se nei primi due casi il documento firmato sarebbe stato certamente equivalente a un documento di carta sottoscritto con firma autografa, nel terzo un giudice avrebbe deciso – caso per caso – se ritenere o meno la firma elettronica equivalente a quella autografa.
E qui c’è da fare una precisazione: la legge spesso prevede che un documento – un contratto, un’informativa sulla privacy, un modulo per la richiesta di un servizio pubblico – debba essere sottoscritto (ovvero firmato) alla vecchia maniera, con carta e inchiostro. La vecchia versione del CAD prevedeva che per soddisfare tale obbligo attraverso gli strumenti digitali si poteva ricorrere alle firme digitali o elettroniche avanzate o, in alternativa, anche a una firma elettronica semplice ma, in quest’ultimo caso, della possibilità di considerare il documento equivalente a un documento sottoscritto con firma autografa avrebbe deciso un giudice, caso per caso.
Nella sostanza, quindi, la vecchia disciplina fissava un principio e poi battezzava una soluzione tecnologica come la sola utile – o quasi – ai fini della sua piena attuazione.
Come mai? Difficile dirlo con esattezza, le firme digitali e quelle elettroniche avanzate sono strumenti informatico giuridici versatili, sicuri, preziosi che, nonostante siano sul mercato da anni, non sono mai diventati di massa. Non sono arrivati negli smartphone dei milioni di cittadini che ne hanno bisogno per firmare un documento digitale anziché firmare un foglio di carta con penna e inchiostro.
Tuttavia, questo non ci ha fermato nel nostro processo di trasformazione digitale del Paese e abbiamo predisposto un correttivo del CAD che prevedesse queste soluzioni innovative oltre a quelle tradizionali, forti della convinzione che un documento informatico possa produrre gli stessi effetti giuridici della cosiddetta scrittura privata, anche senza che i suoi firmatari dispongano di una firma digitale o avanzata.
Ma soprattutto (forse per la prima volta nel nostro Paese) il correttivo del CAD non stabilisce per legge quali siano queste altre soluzioni, limitandosi a prevedere quali garanzie debbano offrire demandando all’Agenzia per l’Italia Digitale il compito di analizzarle, individuarle e aggiornarle costantemente anche in base alle nuove possibilità offerte dall’evoluzione tecnologica.
Secondo proposito: meno regole tecniche e più linee guida
Un altro dei buoni propositi di cui vi abbiamo parlato a gennaio era rappresentato dalla ferma intenzione di deregolamentare la trasformazione digitale, per fare in modo che (proprio come accade per la tecnologia) le policy sul digitale potessero evolversi in maniera costante e stare al passo con i tempi.
Meno regole tecniche (adottate all’esito di complessi, articolati e farraginosi procedimenti amministrativi, sentiti decine di enti diversi) e più linee guida (adottate in maniera agile, all’esito di una consultazione pubblica online, e che siano aggiornate costantemente).
È un’altra promessa mantenuta.
Le regole tecniche presenti nel CAD sin dalle origini e approvate con Decreto vanno in pensione o, almeno, cambiano pelle. E si trasformano in linee guida adottate dall’Agenzia per l’Italia Digitale, sentiti – naturalmente – gli enti e le Autorità di volta in volta competenti in materia e – soprattutto – acquisita l’opinione degli addetti ai lavori attraverso una consultazione pubblica condotta sul proprio sito internet . Le nuove linee guida entreranno in vigore semplicemente per effetto della loro pubblicazione online.
Cosa significa? Significa che, finalmente, le regole non saranno più materia statica, ma che potranno essere davvero al passo con la tecnologia. E quando la tecnologia offrirà nuove soluzioni per risolvere in maniera più efficace un problema, sarà sufficiente aggiornare le linee guida: una consultazione online di un mese e poi via verso il futuro. Senza doversi più scontrare con procedimenti vecchi di anni soltanto perché sono troppo difficili da modificare, e rendendo i processi più agili ed efficienti.
Terzo proposito: mettere il cittadino al centro
Ma nell’iniziare a pensare al Codice dell’Amministrazione Digitale dei nostri sogni, sin dal principio, avevamo chiarito di voler mettere il cittadino al centro e di essere fermamente intenzionati a costruirgli attorno un ecosistema normativo e tecnologico sostenibile: fissare un principio, riconoscere al cittadino un diritto e garantirne l’immediata – o quasi – esercitabilità attraverso una soluzione tecnologica semplice, a portata di click.
Il domicilio digitale
E nel post di gennaio, davamo corpo a questa buona intenzione attraverso un esempio: “l’elezione di un domicilio digitale per ogni impresa, professionista o cittadino è un presupposto irrinunciabile per la trasformazione digitale del Paese ma anziché limitarci al principio – già previsto dal CAD vigente – abbiamo intenzione di mettere, nero su bianco, nel CAD, una soluzione moderna, tecnologicamente neutrale e aperta, semplice da usare e destinata a non soffrire dello scorrere del tempo.”
Anche questa promessa è stata mantenuta.
Senza attendere il completamento dell’Anagrafe Nazionale della Popolazione Residente – al quale pure il Team sta lavorando alacremente nel ruolo di Program Office per conto del Ministero degli Interni – le nuove regole del CAD prevedono che ogni cittadino, associazione, ente avrà il diritto di eleggere un domicilio digitale presso un qualsiasi indirizzo di posta elettronica certificata o di recapito qualificato europeo, garantendosi così anche il diritto di ricevere – solo presso tale indirizzo – ogni comunicazione avente valore legale dalla Pubblica Amministrazione e dai privati.
Se le amministrazioni si adeguano e cambiano i processi esistenti, non ci sarà più bisogno di cartoline verdi né di scontrini bianchi arrotolati fino a diventare invisibili sul fondo della buca della posta, ma soprattutto niente più file agli sportelli per ritirare buste nelle quali si è invitati ad andare a ritirare altre comunicazioni alla “casa comunale”, quasi come fosse una caccia al tesoro.
Un enorme risparmio di spesa, certo, ma un’altrettanto importante conquista in termini di efficienza per la Pubblica Amministrazione e, poi, la possibilità per ciascuno di noi di condurre una vita più semplice grazie al digitale.
La Cittadinanza Digitale
E va nella stessa direzione anche il nuovo servizio di Cittadinanza Digitale istituito con il CAD e destinato a rappresentare la dashboard di ogni cittadino, il “luogo non luogo” nel quale ciascuno di noi potrà dotarsi dei propri strumenti di cittadinanza digitale – l’identità, il domicilio, le firme digitali – trovando avvisi e comunicazioni a lui diretti da parte della Pubblica Amministrazione, su scadenze o adempimenti e, in prospettiva, anche sull’accesso a tutti gli atti, documenti e procedimenti che lo riguardano.
Il servizio di Cittadinanza Digitale darà, per la prima volta, forma all’idea di Italia Login, la “casa online del cittadino”, concepita nel corso del precedente Governo come servizio digitale simbolo della volontà di mettere, finalmente, il cittadino al centro, consentendogli un dialogo con l’Amministrazione più semplice, immediato e accessibile.
Il Difensore Civico Digitale Unico
Certo, guai ad alimentare illusioni o a promettere miracoli. Non accadrà tutto e subito e, affinché tutte le Pubbliche Amministrazioni si connettano con questi nuovi componenti del Sistema Operativo del Paese, occorreranno una lunga fase di esecuzione e una incessante determinazione nell’attuazione del dettato legislativo.
Ma si sono gettate le fondamenta normative e si sta lavorando all’embrione di quel servizio che, presto, offrirà ai cittadini alcune prime funzionalità, permettendo alle Amministrazioni più virtuose di incamminarsi lungo la strada del futuro.
Perché costruire un ecosistema normativo sostenibile che metta i cittadini al centro significa soprattutto garantire ai cittadini una soluzione semplice, accessibile e immediata, per far valere il proprio diritto di Cittadinanza Digitale quando qualcosa va storto.
Ed è per questo che il correttivo del CAD prevede l’istituzione, presso l’Agenzia per l’Italia Digitale, di un ufficio del Difensore Civico Digitale Unico, invece dei moltissimi difensori civici digitali che avrebbero dovuto essere istituiti in tutte le Amministrazioni dello Stato ma che poi sono esistiti soltanto sulla carta.
Vogliamo un Difensore Civico Digitale che sia davvero autorevole, indipendente e moderno, dalla parte di cittadini e imprese, per garantire che i diritti di cittadinanza digitale non restino tra le pieghe del CAD ma che siano effettivi e alla portata di chi deve dialogare con un’Amministrazione spesso riottosa a cambiare passo.
È necessario raccogliere la sfida posta dal digitale ora. Su richiesta di un dipendente solerte della Pubblica Amministrazione o di un cittadino attento, Il Difensore interverrà – a colpi di autorevolezza e moral suasion – per convincere l’Amministrazione a fare la sua parte e a riconoscere al segnalante il proprio diritto.
Sin qui le principali promesse mantenute anche se probabilmente di buono, nel correttivo del CAD, c’è di più.
Prossimi passi: il “riciclo” del software
Il riuso del software sviluppato dalle Amministrazioni o, per conto delle Amministrazioni Pubbliche, ad esempio, è una pratica preziosa, capace di far guadagnare efficienza e risparmiare milioni di euro.
In teoria il CAD la prevede da sempre ma, sfortunatamente, nella pratica si tratta di un obbligo rimasto lettera morta (o quasi), anche perché non c’erano né la cultura della condivisione né gli strumenti per farlo.
Con il Decreto correttivo si è provato a passare dalle parole ai fatti, prevedendo che il software destinato a formare oggetto di riuso sia pubblicato in una o più piattaforme capaci di facilitare la vita alle Amministrazioni. Così, prima di acquistare o commissionare un nuovo software queste dovranno sempre verificare che altre Amministrazioni non abbiano già sviluppato un prodotto capace di rispondere alle proprie esigenze.
E siccome non bastano le buone intenzioni ma servono meccanismi e processi, il Team per la Trasformazione Digitale ha lanciato (prima dell’estate) il sito developers.italia.it, una piattaforma che ospita la comunità degli sviluppatori dei servizi pubblici italiani, iniziando a operare sulle piattaforme abilitanti, anche se molte altre applicazioni software della Pubblica Amministrazione si aggiungeranno nel tempo. Una piattaforma innovativa, un passo fondamentale per la creazione di una cultura della condivisione.
Progetti futuri: migliorare i servizi grazie al patrimonio informativo pubblico
Sono ancora molti i temi da affrontare. Per esempio, le Amministrazioni Pubbliche lavorano su un autentico giacimento sommerso di dati e informazioni, prodotti e trattati per fornire a cittadini e imprese i propri servizi. È una miniera che potrebbe risultare straordinariamente preziosa per orientare l’azione delle singole Amministrazioni (e dello Stato stesso) in un’ottica di miglioramento continuo, per soddisfare le esigenze di cittadini e imprese.
In questa prospettiva, e in vista del conseguimento di questo risultato, il decreto correttivo del CAD prevede l’istituzione di una piattaforma nazionale per i dati pubblici, Data & Analytics Framework (DAF), progettata e sviluppata dal Team per la Trasformazione Digitale e gestita dall’ISTAT.
È solo un primo passo verso lo sfruttamento sostenibile del giacimento di informazioni pubbliche delle quali le Amministrazioni dispongono, e toccherà alla Presidenza del Consiglio dei Ministri e al Garante per la protezione dei dati personali stabilire – rispettivamente – quali dati dovranno confluire nella piattaforma e con quali garanzie a tutela della privacy dei cittadini.
C’è ancora molto da fare: le sfide che non abbiamo ancora vinto
Ma non c’è storia che non abbia luci e ombre, e trasparenza significa anche non abbagliare i cittadini con le prime, nascondendo le seconde.
Non siamo riusciti in tutti i nostri propositi.
Il CAD non è sempre più leggibile di quanto lo fosse prima – anche se qualche sforzo in questo senso è stato fatto – e, purtroppo, per ora abbiamo perso la battaglia contro l’inflazione normativa: il numero di articoli del CAD è rimasto lo stesso, ne abbiamo eliminati molti ma abbiamo dovuto inserirne di nuovi.
La responsabilità è, in parte, da attribuire al sistema che rende difficile cancellare una norma presente in una legge senza rischiare di creare all’utente più problemi che benefici. Un effetto della fitta rete di rinvii nella quale quella norma è inserita e la conseguenza di aver lavorato “soltanto” a un decreto correttivo (di una riforma già fatta) e non a un seconda riforma: la libertà nel proporre soluzioni rivoluzionarie di riscrittura normativa è stata certamente più limitata.
La nostra predizione, peraltro, è che gli algoritmi machine learning di Intelligenza Artificiale potranno anche aiutare il legislatore a “pulire” la giungla normativa a cui siamo soggetti e a semplificare il sistema della norme.
Molto si è fatto – o meglio si sta facendo – ma tanto resta ancora da fare, e non ci sono bacchette magiche, alchimie o pozioni miracolose per riuscirci.
Le leggi, poi, anche quelle scritte meglio, da sole, non bastano mai pur risultando alleate preziose. Per dare vita ai diritti di Cittadinanza Digitale – vecchi e nuovi – riconosciuti dal CAD, servono investimenti importanti, serve un’Agenzia per l’Italia Digitale ben organizzata, con strumenti digitali innovativi e budget di spesa, dotata di persone capaci e qualificate, e visione di lungo periodo. Tutti ingredienti necessari oltre, naturalmente, a tanta determinazione e voglia di fare gioco di squadra. Senza questi elementi i buoni propositi e i migliori diritti resteranno solo macchie di inchiostro sulla carta, e saremo condannati a mancare l’obiettivo che ha ispirato l’intera riforma: migliorare, per davvero, la vita dei cittadini.
La trasformazione digitale è un percorso che lo Stato – anche con la più efficiente delle organizzazioni o amministrazioni – non può raggiungere da solo.
Idee, proposte, apertura a forme di cooperazione pubblico-privato sono parti fondamentali, ma non sarà mai possibile farla se le amministrazioni non potranno acquisire le risorse umane tecnologicamente competenti in grado di gestire questa trasformazione, la trasformazione digitale del Paese.
Il testo del CAD – così come appena modificato con il decreto correttivo approvato dal Consiglio dei Ministri – invece, lo trovate qui.
Il testo è e resterà aperto ai commenti e alle proposte di modifica di tutti, perché le leggi, anche quelle migliori e specie se si occupano di innovazione e digitale, non sono e non devono essere costruzioni monolitiche ma piuttosto materia fluida che possa adattarsi continuamente allo sviluppo e al progresso tecnologico, recependo indicazioni, suggerimenti ed esigenze dagli addetti ai lavori, ma anche da tutti i cittadini, imprese e Pubbliche Amministrazioni.
Dubbi, curiosità, perplessità e critiche saranno – come è normale che sia – tanti e importanti. Abbiamo provato ad anticiparne alcuni e a fornire qualche risposta nelle FAQ qui di seguito.
FAQ
1. Il testo sino ad oggi vigente del Codice dell’Amministrazione Digitale era stato varato solo un anno fa. Perché correggerlo? Si erano commessi degli errori?
L’opportunità di correggere il Codice entro dodici mesi dall’entrata in vigore dell’ultima riforma era prevista sin dall’inizio nella legge delega. È una previsione che rappresenta, ormai, una prassi di buona regolamentazione giacché una cosa è scrivere una legge “al tavolino” dopo averla concepita in “laboratorio” e una cosa diversa è vederla in azione, misurarne efficacia e inefficacia, limiti e potenzialità.
Ma, in questo caso, c’è di più. Proprio con il decreto legislativo che ha varato la passata riforma del CAD, infatti, è stato istituito l’Ufficio del Commissario Straordinario per la Trasformazione Digitale che, negli ultimi dodici mesi, ha iniziato a lavorare, rivisto la strategia del Paese per l’attuazione digitale, varato, con l’Agenzia per l’Italia digitale, il Piano Triennale per l’informatica nella Pubblica Amministrazione.
Novità importanti che hanno reso opportuno mettere mano all’infrastruttura normativa per renderla coerente con la nuova strategia e capace di supportare la trasformazione in digitale del Paese.
2. Perché si è passati da un domicilio digitale eletto presso l’Anagrafe della Popolazione Residente (ANPR) a un domicilio eletto presso un registro da realizzare ad hoc?
ANPR è una delle infrastrutture abilitanti la trasformazione digitale. Un progetto ambizioso, prezioso e complesso. Per il suo completamento sarà necessario ancora del tempo.
Subordinare il diritto di tutti i cittadini di eleggere un domicilio digitale al completamento dell’anagrafe avrebbe significato rinviare almeno di due anni la data nella quale le Amministrazioni avrebbero potuto inviare, in digitale, ai cittadini tutte le loro comunicazioni aventi valore legale risparmiando decine di milioni di euro di spese postale e, soprattutto, guadagnandoci in efficienza.
È per questo che si è deciso di “sganciare” il domicilio digitale dall’Anagrafe della Popolazione Residente, solo per far prima e per rendere questo diritto di cittadinanza digitale effettivo e esercitabile da subito o quasi.
Peraltro l’elenco dei domicili digitali che il correttivo istituisce è destinato a confluire in ANPR non appena quest’ultima sarà completata.
3. Perché si è passati da un domicilio digitale obbligatorio per tutti i cittadini a un domicilio digitale facoltativo “fino a nuovo ordine”?
Il Codice dell’amministrazione digitale, sin dalla sua prima edizione [2005] prevede una serie di scadenze per obblighi e diritti di cittadinanza digitale. Si tratta, nella più parte dei casi, di scadenze inutilmente decorse o, peggio, prorogate di anno in anno.
Nel porre mano al correttivo del Codice dell’Amministrazione Digitale si è partiti da due principi: (a) la buona digitalizzazione non si impone – specie ai cittadini – per legge ma si lascia che si imponga perché funziona, perché rende più facile la vita, più effettivo un diritto; (b) l’Italia dei digital divisi è ancora molto popolata e ci sono fette importanti della popolazione che, senza alcuna colpa, non sono in grado di usare con successo gli strumenti informatico giuridici come il domicilio digitale. La trasformazione digitale è buona se è inclusiva. E’ per questo che il correttivo anziché stabilire che tutti i cittadini debbano dotarsi di un domicilio digitale entro una certa data, si limita a prevedere che, non appena i tempi saranno maturi per tutti, il Governo, con un semplice decreto, fisserà la data per uno switch off.
4. Perché il correttivo estende l’ambito di applicazione del Codice anche ai concessionari di servizi pubblici?
Un gran numero di servizi pubblici è erogato ai cittadini anziché dall’Amministrazione direttamente da concessionari pubblici.
Per far in modo che anche gli utenti di tali servizi possano vedersi riconoscere i diritti di cittadinanza digitale previsti dal CAD si è deciso di ampliare l’ambito di applicazione del Codice anche ai gestori di tali servizi. Il CAD è scritto con l’obiettivo di mettere, sempre, il cittadino al centro e, dunque, ciò che conta quando si parla di diritti di cittadinanza digitale e il servizio del quale il cittadino deve poter usufruire in modo semplice, moderno e usabile non chi fornisce il servizio.
5. Perché si è deciso di abrogare l’obbligo di tutte le Amministrazioni dello Stato di dotarsi di un ufficio del difensore civico digitale e si è istituito un unico ufficio presso l’Agenzia per l’Italia digitale?
Quello che ci si era dati con la precedente riforma era un obiettivo rivelatosi, alla prova dei fatti, troppo ambizioso. In dodici mesi le amministrazioni che si sono dotate di un ufficio del difensore civico digitale si contano sulle punta delle dita di una mano. Senza contare che per il dirigente di un ufficio pubblico – specie se di piccole dimensioni e nel quale ci si conosce tutti – sarebbe stato difficile bacchettare i colleghi per il mancato rispetto delle regole del Codice e per il mancato riconoscimento agli utenti dei diritti di cittadinanza digitale previsti dal CAD.
Tanti oneri per tutte le Pubbliche Amministrazioni, poche speranze di reale attuazione della norma e, soprattutto, di reale efficacia.
È per questi motivi che si è scelto di passare a un difensore civico digitale, unico, indipendente e moderno, dalla parte di cittadini ed imprese e capace, per davvero, di garantire che i diritti di cittadinanza digitale non restino tra le pieghe del Codice ma siano effettivi, reali ed alla portata anche di chi deve dialogare con un’amministrazione spesso riottosa a cambiare passo, raccogliendo la sfida digitale. Su richiesta di un dipendente solerte della Pubblica Amministrazione o di un cittadino attento, Il Difensore interverrà – a colpi di autorevolezza e moral suasion – per convincere l’Amministrazione a fare la sua parte e a riconoscere al segnalante il proprio diritto.
6. Perché si è intervenuti sulla disciplina in materia di firme digitali e documenti informatici? Non si sta rinunciando troppo a sicurezza e certezza del diritto?
La trasformazione digitale ha un presupposto tanto semplice quanto imprescindibile: l’usabilità delle soluzione alle quali si deve far ricorso per darle forma e passare dalla carta ai bit.
Fino a quando sarà più facile presentare un’istanza su un foglio di carta che in digitale, non c’è legge, obbligo, sanzione o scadenza che sarà in grado di convincere Amministrazioni, cittadini e imprese a essere davvero digitali.
Amministrazioni e imprese hanno bisogno di regole semplici e certe per digitalizzare la loro attività e non possono attendere che a decidere siano i Giudici, caso per caso.
È per questo che le nuove regole eliminano il principio per il quale della validità dei documenti informatici privi di firma digitale o firmati in modo “debole” decide il giudice caso per caso e stabiliscono che il ricorso a soluzioni “omologate” dall’AgID per la formazione di documenti informatici garantisce sempre e comunque, anche a documenti informatici privi di firma digitale, la stessa validità delle scritture private di un tempo.
Ma nessun sacrificio in termini di sicurezza e certezza del diritto.
I requisiti perché un documento formato digitalmente possa considerarsi produttivo di effetti giuridici analoghi a quelli che si sarebbero prodotti con la firma digitale o, peggio, con la firma autografa su carta sono stabiliti direttamente dal Codice.
7. Che differenza c’è tra le firme elettroniche, quelle elettroniche avanzate e quelle digitali?
La Firma Elettronica è un insieme di dati in forma elettronica, allegati oppure connessi tramite associazione logica ad altri dati elettronici, utilizzati come metodo di identificazione informatica. È, per esempio, una “firma elettronica” quella che si usa per disporre un prelievo attraverso uno sportello bancomat, digitando un PIN dopo aver inserito la carta.
La Firma Elettronica Avanzata (in acronimo FEA) è un particolare tipo di firma elettronica rappresentata da un insieme di dati in forma elettronica, allegati oppure connessi a un documento informatico, che consentono l’identificazione del firmatario del documento. La FEA garantisce la connessione univoca al firmatario, creata con mezzi sui quali il firmatario può conservare un controllo esclusivo, collegata ai dati ai quali detta firma si riferisce in modo da consentire il rilevamento in caso di successive modifiche dei dati. È, per esempio, una “firma elettronica avanzata” quella grafometrica che si usa, generalmente in banca, per aprire un conto corrente o firmare una richiesta di bonifico scrivendo con un pennino di plastica su una apposita superficie capace di leggere e registrare il movimento del pennino.
La Firma Digitale è un particolare tipo di firma elettronica avanzata basata su un certificato qualificato e su un sistema di chiavi crittografiche, una pubblica e una privata, correlate tra loro, che consente al titolare tramite la chiave privata e al destinatario tramite la chiave pubblica, rispettivamente, di rendere manifesta e di verificare la provenienza e l’integrità di un documento informatico o di un insieme di documenti informatici. È, per esempio, una “firma digitale” quella che si usa per firmare i bilanci delle imprese da depositare presso la Camera di Commercio o per firnare le notificazioni da trasmettere al Garante per la protezione dei dati personali usando una smartcard appositamente rilasciata da uno dei fornitori certificati.
8. Cosa cambia per i fornitori di identità digitale e per i fornitori di servizi qualificati?
Le nuove regole stabiliscono un unico procedimento di accreditamento e/o qualificazione attraverso il quale i fornitori di identità digitali, di firme digitali, indirizzi di posta elettronica certificata e di conservazione potranno conquistarsi il diritto a iniziare a operare sul mercato.
E nel nuovo procedimento l’esigenza di disporre di una capitale minimo lascia il posto alla capacità di offrire – che si sia piccoli o grandi – adeguate garanzie di organizzazione, efficienza e possibilità di risarcire gli utenti se qualcosa va storto.
È più importante esser bravi che grandi quando si tratta di fornire servizi tecnologici e le nuove regole mettono questo principio nero su bianco.
9. Le linee guida firmate AgID con le quali si sono sostituite le regole tecniche firmate dal Presidente del Consiglio dei Ministri o dal Ministro con delega all’innovazione valgono di meno? Perché un depotenziamento di uno strumento tanto prezioso?
Nessun “depotenziamento” e nessun “downgrade” nel passaggio da regole tecniche a linee guida. L’unica vera modifica sta nel processo di adozione e aggiornamento.
Si sono attesi, talvolta, anni per disporre di questa o quella regola tecnica richiamata dal CAD e ci si è ritrovati costretti a pensarci a lungo prima di modificarla per adeguarla al progresso tecnologico perché sarebbero stati necessari anni. Un processo incompatibile con i tempi della rivoluzione digitale e che spesso ha imposto all’Amministrazione di continuare a risolvere questo o quel problema con soluzioni vecchie solo perché tanto era imposto dalle regole tecniche.
Le nuove linee guida – che, nella sostanza, conterranno le regole tecniche di ieri – saranno adottate all’esito di una semplice consultazione pubblica online e dopo aver sentito le amministrazioni competenti per materia. E, soprattutto, potranno essere continuamente aggiornate per restare al passo con i tempi.
Si cambia, dunque, ma nessuna paura. Le regole tecniche vigenti resteranno in vigore fino alla loro sostituzione. Nessun buco normativo, nessun problema di applicazione
10. Leggendo il decreto correttivo si ha spesso l’impressione che si sia osato poco. Pochi articoli abrogati a dispetto delle promesse e alcuni interventi a metà: difficile, ad esempio, capire perché il sistema dei domicili digitali debba restare affidato a tre elenchi diversi, uno per le Amministrazioni, uno per imprese e professionisti e uno per i cittadini. E un’impressione corretta? A cosa è dovuta?
L’impressione è corretta. Si sarebbe potuto fare di più in termini di forma e di contenuto. Non è accaduto per ragioni diverse.
Vale la pena, innanzitutto, ricordare che si tratta “solo” di un decreto correttivo di una riforma appena attuata e non di una seconda riforma con la conseguenza che mentre è lecito tornare su questioni già affrontate non è, purtroppo, permesso ricominciare da capo e varare modifiche completamente nuove e diverse.
Quanto alla mancata abrogazione di molte previsioni del CAD e, in generale, a una semplificazione della sua struttura, purtroppo, oltre a quanto precede, c’è da tener presente che molte delle disposizioni del CAD sono, ormai, richiamate in dozzine di altre norme con il rischio che abrogandone una si determinino rovinosi effetti domino non sempre facili da governare.
Il CAD merita di essere riscritto e trasformato per davvero in una carta di cittadinanza digitale ma l’appuntamento ad un nuovo Codice è rinviato.
Quanto all’esempio dei tre registri per gestire i domicili digitali di Amministrazioni, imprese e cittadini, si tratta, purtroppo, di una scelta obbligata: i due registri esistenti sono gestiti da soggetti diversi e finanziati con risorse differenti e il nuovo registro è provvisorio nel senso che i suoi dati sono destinati a confluire nell’ANPR. L’ambizione all’unità dei registri avrebbe minacciato di compromettere il risultato più ambito: quello di riconoscere il prima possibile a ogni cittadino il diritto a eleggere un domicilio digitale.
11. Cosa è la Piattaforma nazionale digitale dati che compare per la prima volta nel testo del decreto correttivo appena approvato dal Consiglio dei Ministri? Non è rischioso, in termini di privacy, pensare a una così alta concentrazione di dati, anche personali, in un solo luogo?
Si tratta del sistema che nel Piano Triennale era già stata identificata come DAF – Data & Analytics Framework. È uno dei progetti cardine del programma di trasformazione digitale.
Il nostro Paese – al pari di tutti gli altri – produce una quantità straordinaria di dati e informazioni che – se messi a fattor comune e correttamente analizzati – potrebbe contribuire a meglio orientare le Amministrazioni verso la realizzazione delle proprie finalità istituzionali. Manca, tuttavia, in Italia una politica di valorizzazione del patrimonio informativo pubblico.
I dati delle diverse amministrazioni giacciono in silos verticali e solo raramente sono condivisi al fine di accrescerne il valore ed il significato. La piattaforma nazionale in questione ha proprio questo principale obiettivo. In essa confluiranno una serie di dati e informazioni che verranno identificati con un apposito Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri e l’ISTAT, al quale è affidata la gestione della piattaforma, utilizzerà tali dati per svolgere analisi e individuare soluzioni per consentire alle singole amministrazioni di lavorare meglio e in modo più efficiente.
I rischi in termini di privacy sono ponderati per ragioni diverse.
Innanzitutto la piattaforma diminuirà significativamente il numero di copie di dati – anche personali – che oggi vengono realizzate dalle Pubbliche Amministrazioni quando – ed accade continuamente – si scambiano dati personali.
Grazie alla piattaforma, infatti, un’Amministrazione che ha bisogno, per proprie finalità istituzionali, di accedere ai dati in possesso di altra amministrazione potrà, semplicemente, richiedere la necessaria autorizzazione e, quindi, accedere ai dati all’interno della stessa piattaforma senza bisogno di estrarre una copia ogni volta.
Le regole di funzionamento della piattaforma, inoltre, verranno dettate dal Garante per la protezione dei dati personali che, pertanto, stabilirà principi idonei a contemperare le esigenze di valorizzazione del patrimonio informativo pubblico con il necessario rispetto della privacy.
E, infine, non bisogna dimenticare che il trasferimento di un dato, anche personale, all’interno della piattaforma non muta la titolarità del dato stesso con la conseguenza che i dati in questione resteranno sempre e soltanto dell’amministrazione che già oggi li detiene e gestisce.
12. Il nuovo servizio di cittadinanza digitale che rapporto ha con Italia Login, il progetto del quale si è tanto parlato in passato e ancora evocato in molto delle attività che AgID sta ponendo in essere.
“Italia Login” è stato il titolo di una visione uscita dalla testa e dalla matita di Paolo Barberis all’epoca Consigliere per l’innovazione del Presidente del Consiglio dei Ministri con l’obiettivo di utilizzare le nuove tecnologie per mettere, finalmente, il cittadino al centro e ridisegnargli attorno le dinamiche di interazione tra cittadino e pubblica amministrazione.
Questa visione ha, nel tempo, dato vita a molti progetti sin qui, tuttavia, tratteggiati solo in termini molto alti e, progressivamente, “Italia Login” è diventato un titolo omni-comprensivo per indicare più un programma di governo di trasformazione digitale che uno specifico progetto.
Il servizio di cittadinanza digitale che trova nel correttivo del CAD appena varato il suo fondamento giuridico e al cui codice il team di trasformazione digitale sta lavorando intensamente, rappresenta un primo tassello concreto, si potrebbe dire l’embrione, della reingegnerizzazione del sistema operativo del Paese che rappresenta il cuore del progetto di trasformazione digitale che andrà attuato nei prossimi anni.
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