Part 3. 분배 정책에서 정책실험의 필요성

최영준·구교준·고동현

LAB2050

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15 min readFeb 28, 2020

* LAB2050 보고서 ‘정책실험의 개념과 필요성: 청년 기본소득 지급 실험 모델 제안’의 온라인 버전입니다. 주석, 참고문헌 등은 별도 포스트(링크)와 PDF 버전(다운로드)에서 보실 수 있습니다.

가. 왜 기본소득 정책실험이 필요한가?[17]

한국 사회가 직면한 불평등, 미래 기술 변화로 인한 고용 감소 등의 여러 문제를 해결할 수 있는 분배 정책으로 ‘기본소득’(Universal Basic Income)이 주목받고 있다. 기본소득은 ‘모두에게 개인의 조건과 무관하게 안정적인 생활을 할 수 있을 만큼 충분한 급여를 제공하는 것’이다.
모든 개인에게 무조건적으로 충분한 경제적 안정성이 주어진다면 개인의 불안정성을 줄이고 삶의 선택지를 넓혀 일자리 불안정, 극심한 지위 경쟁과 같은 사회 문제를 개선하는 시작점이 될 수 있다. 또한, 안정성은 개인의 자유를 증진시키고 행복과 창의력을 높여줄 수 있으며 경제적, 사회적 재생산에도 기여할 수 있다. 모두에게 동일한 급여를 제공하기 때문에 소득 불평등 개선 효과가 없다는 지적도 있지만, 소득세 누진성 강화를 동반한다면 현재의 복지제도에 비해 오히려 소득 격차를 줄일 수도 있다(이원재 외, 2019).

이러한 효과를 가져올 수 있다면 기본소득은 하나의 제도로 이해하기 보다는 ‘발전국가’나 ‘복지국가’와 같이 새로운 패러다임이자 국가 모델로 이해하는 것이 적절하다. 이미 많은 연구들이 설명한 바와 같이, 기본소득은 단순히 사회적 약자에 대한 복지 정책을 넘어, 일하는 사람들에게도 제공된다는 측면에서 고용·노동 정책이기도 하다. 따라서 기본소득의 도입은 기존 분배 정책의 근본적인 전환을 의미한다.
또한 재정적 측면에서는 조세 정책의 혁신적 변화를 요구하는 제도이기도 하다(Standing, 2017). 나아가 정치적 지형을 근본적으로 변화시킬 가능성도 가지고 있다. 생산 체제, 복지 체제, 그리고 정치 체제에 근본적 변화를 줄 수 있다는 점에서 기본소득을 새로운 패러다임의 관점에서 볼 필요성이 있다.

하지만 기본소득은 현실에서 검증되지 않았기 때문에 실제 개인에게 충분한 안정성과 선택의 자유를 제공하고, 나아가 경제적, 사회적 재생산으로 이어질 것인가에 대한 경험적 질문이 남아 있다. 또한 기본소득을 통해 모든 개인에게 충분한 경제적 안정성을 제공하기 위해서는 중앙 정부 예산의 30% 이상, 현재 분배 정책에 소요되는 예산을 넘어서는 규모의 예산이 소요된다. 이는 증세 및 기존 제도의 재구조화 등에 대한 사회적이고 정치적인 숙의를 필요로 한다.

기본소득이 현실에서 얼마나 우리 사회의 문제를 완화할 수 있을지에 대한 의문을 해소하고, 막대한 예산의 활용과 기존 제도의 재구조화를 위한 숙의를 위해 필요한 것이 정책실험이다. 앞서 살펴본 바와 같이 정책실험은 고용·노동, 보건·복지와 같이 새로운 분배 정책의 효과를 검증하기에 적합한 특성을 갖고 있다. 또한 정부의 예산 및 정책 집행 체계를 전환하기에 앞서 위험 요소를 줄이는 방법이기도 하다. 무엇보다 기본소득에 대한 정책실험은 기본소득이 갖고 있는 새로운 패러다임에 대해 사회 전체가 충분한 근거를 바탕으로 숙의해 보는 계기를 만들어 줄 수 있다.

나. 분배 제도에 대한 정책실험 사례

그렇다면 기본소득에 대한 정책실험은 어떻게 진행돼야 할까? 먼저 해외에서 실행된 몇 가지 사례를 검토하고자 한다. 기본소득에 대해서는 크고 작은 규모의 다양한 정책실험이 진행된 바 있다. 이 중 1990년대 멕시코에서 실시된 프로그레사는 기본소득과 같은 무조건적 급여 지급 정책은 아니었지만 정책실험을 거쳐 제도를 확장한 사례로 참고할 만하다. 또한 2017년부터 2년간 진행된 핀란드의 기본소득 실험과 스페인 바르셀로나의 비민컴은 우리 사회와 유사한 환경에서 가장 최근에 진행된 사례다.

(1) 멕시코 프로그레사[18]

① 정책의 배경 및 목표
1990년대 멕시코는 1993년 북미자유무역협정(NAFTA)를 체결하고, 1994년에는 OECD에 가입하는 등 선진국 대열에 안착하는 듯 했다. 하지만 같은 해 ‘사파티스타’(Zapatista)로 대표되는 농촌 지역 원주민들의 봉기가 있었고, 1995년에는 외환위기를 겪는 등 경제 사회적 위기가 있었다. 이 과정에서 빈부 격차가 심화되고 빈곤이 지속되는 불평등한 사회 구조가 고착화됐다.
멕시코 정부는 빈곤 문제를 해결을 위한 여러 방안을 고려했는데, 당시 재무부 차관을 맡고 있던 산티아고 레비(Santiago Levy)는 ‘프로그사’(PROGRESA)로 이름 붙인 ‘조건부 현금 급여’(Conditional Cash Transfer) 정책을 설계했다. 정책 대상자들이 자녀를 학교에 보내는 등의 조건을 충족해야만 급여를 지급하는 방식이다.
산티아고 레비는 정권이 바뀌면 기존 정책을 폐기하고, 새로운 정책이 만들어지는 악순환을 방지하기 위해서는 정책 효과를 과학적으로 입증할 근거가 있어야 한다는 생각을 갖고 있었다. 이를 위해 프로그레사 정책 설계 단계에서부터 시범 실시할 지역을 무작위로 선정한 뒤, 실시되지 않은 지역과 효과를 비교하는 방식(정책 수혜 시점을 무작위 배정하는 방식)의 정책실험을 진행했다.

프로그레사 정책의 궁극적 목적은 ‘빈곤의 악순환’ 고리를 깨는 것이었다. 단기적으로는 빈곤을 감소시키면서, 중장기적으로 빈곤층의 인적 역량을 향상시켜 빈곤이 대물림 되는 것을 막고자 했다. 이를 위해 빈곤층의 식량 지원 및 영양 상태 개선, 질병 예방 및 건강 수준 개선, 자녀 취학률과 진학률 향상을 정책의 구체적 목표로 삼았다(홍석표, 2006).

② 실험 설계 및 진행
초기 프로그레사 정책의 대상이 되는 지역은 하나 이상의 초등학교와 보건소를 갖추고, 지역의 생활 환경 등을 평가한 ‘마을 한계 지수’(village marginality index)에서 높은 점수를 받은 전체 506개 마을이었다.
이 중 320개 마을을 무작위로 선정해 1998년 5월부터 정책을 시행했고, 남은 186개 마을에서는 2년 뒤부터 정책이 시행됐다. 이로 인해 먼저 정책이 시행된 320개 마을이 실험집단이 되고, 다른 186개 마을이 통제집단[19]이 됐다. 이렇게 2년 간 두 집단 간 비교를 통해 정책 효과를 평가할 수 있는 정책실험의 구조가 갖춰졌다.

정책의 수혜자는 실험집단 마을에서 가구 별 ‘자산 조사’(Means Test)를 통해 선별된 빈곤층 가구였다. 급여는 격월로 가구 여건에 따라 다른 금액이 지급됐는데, 1998년 당시 실험집단에게 지급된 급여액은 가구당 월 평균 197페소(약 20달러)로, 이는 해당 집단의 가구 평균 소비액의 20% 수준이었다.
급여는 앞서 언급한 바와 같이 조건부 방식에 따라서 일정 조건을 충족한 가구에게만 지급됐다. 수혜자들은 자신과 자녀들의 건강 및 영양 관리 프로그램을 이행해야 했으며, 이를 확인받은 후 수당 등의 현금 급여와 식량, 아동을 위한 영양제 등의 현물을 받았다. 예를 들어 어른의 경우 연간 1회, 임산부와 모유수유 중인 여성의 경우 연간 2~5회, 유아나 어린이의 경우 연간 7회 건강센터 및 보건 기관 방문 후 영수증을 제출해야 했다. 또한 빈곤층의 교육 참여를 독려하기 위해 자녀의 학교 출석을 조건[20]으로 한 현금 급여도 있었다.

③ 실험 결과 및 확대
이 정책실험에 대한 평가는 506개 마을의 수혜 가구 중 2만4,000가구로 구성된 표본 집단을 대상으로 5차례에 걸친 설문 조사를 통해 진행됐다. 조사 시기는 정책 시행 이전인 1997년 10월부터 1999년 11월 사이였다. 실험집단과 통제집단의 비교를 통해 빈곤 감소와 취학률 증가, 질병 감소 및 영양 상태 개선 등의 정책 효과가 입증됐고, 사업 관리 비용도 효과적이라는 평가가 나왔다.

정책 효과가 입증되면서 초기 30만 가구였던 수혜 대상이 2000년에는 250만 가구에 이를 만큼 규모가 확대됐으며, 이후 정권 교체 등 외부 환경 변화에도 불구하고 현재까지 오퍼튜니다데스(Oportunidades)라는 이름으로 정책이 지속되고 있다. 또한, 유사한 형태의 조건부 현금 급여 정책이 니카라과, 온두라스 등 인근 국가와 칠레, 브라질, 말라위[21], 잠비아 등으로 확산되는데 큰 영향을 미쳤다.[22]

④ 정책의 한계
프로그레사 정책이 국제적으로도 확대된 만큼, 이 정책의 한계점에 대한 지적도 많이 제기됐다. 먼저 수혜 조건이 적절했는지에 대한 논쟁이다. 교육과 의료 서비스 이용을 장려하기 위해 조건을 부과하는 것이 적절한지에 대한 비판이다.
정책 효과 측면에서도 정책 유무에 따른 학업 이수 비율에는 차이가 있었으나 이후 임금 수준은 크게 다르지 않은 것으로 나타났고, 학교 등록률이 높은 것과 학업 성적이 좋은 것 사이에 유의미한 상관관계가 없는 것으로 나타났다. 또한 해당 정책실험의 결과만을 가지고 장기적으로 빈곤에서 벗어났는지를 측정하기에는 한계가 있으며 다른 정책 보다 더 효과적인지에 대한 충분한 근거가 필요하다는 주장도 있다(Impact Business Review, 2014).

(2) 핀란드 기본소득 실험[23]

① 정책의 배경 및 목표
핀란드는 대표적인 북유럽 복지국가다. 하지만 2008년 발생한 유럽 금융위기 이후 실업률이 급증했고, 산업 환경이 변화하면서 불안정 노동이 확대됐다. 이는 실업자에게 실업 수당 등 많은 복지 혜택이 주어지는 데 반해, 취업과 함께 이 혜택이 사라지는 ‘복지 함정’의 문제로 이어졌다. 일할 자리가 있어도 취업하기를 주저하는 이들이 증가한 것이다. 이런 문제들이 제기되면서 기존 복지 체계에 대한 대안이 필요해졌다.
2015년 집권한 중도우파 성향의 연합정부는 복지 및 노동 개혁을 위한 방안의 하나로 기본소득에 주목했으며, 실업자를 대상으로 기본소득을 지급하는 정책실험인 ‘핀란드 기본소득 실험’(The Basic Income Experiment 2017–2018 in Finland)을 2017년 1월부터 2018년 12월까지 2년 간 시행했다.

핀란드 기본소득 실험의 주안점은 소득을 지급받은 참여자의 고용, 노동 시장 참여, 소득 등에 대한 변화를 관찰하는 것이었다. 실험 종료 이후 추가적인 설문과 인터뷰를 통해 경제적 스트레스, 전반적 행복도(well-being), 사회관계에서의 변화, 실험 과정에서 겪은 공무원에 대한 인식 등도 평가됐다(Kela, 2016).

② 실험 설계 및 진행
정책실험을 주도한 핀란드 사회보장국(KELA)은 여러 형태의 기본소득 정책을 검토한 뒤, 실업자를 대상으로 ‘부분 기본소득’(Partial Basic Income)을 지급하는 방안을 채택했다.

정책실험의 모집단은 실업보호법에 의해 노동시장 보조금 또는 실업 수당을 받는 25~58세의 실업자들이었다. 이 중 무작위 배정을 통해 2,000명의 실험집단을 선정했다. 정책 효과 비교를 위한 통제집단은 모집단 중 실험집단에 선정되지 않은 이들이다. 실험집단에게는 취업 및 추가 소득 발생 여부에 상관없이, 월 560유로(약 71만 원)의 기본소득이 2년 간 지급됐고, 통제집단에게는 기존의 실업 급여 체계가 그대로 적용됐다.

③ 실험 결과[24]
정책실험에 대한 효과 평가는 고용 측면과 전반적 행복도 측면으로 진행됐다. 취업, 소득 등 고용 측면의 평가는 행정 데이터를 기반으로 했으며, 삶의 만족도, 스트레스 등 전반적 행복도 측면에 대한 평가는 실험집단 중 586명, 통제집단 중 1,047명에 대한 설문조사[25]를 바탕으로 했다(KELA, 2019).

2년 간의 정책실험 중 첫 1년에 대한 평가 결과에 따르면(그림 5) 실험집단과 통제집단 간 취업률, 소득 변화 등 고용 측면에서 유의미한 차이는 없었다. 하지만 전반적 행복도 측면에서 실험집단은 통제집단에 비해 더 양호한 결과를 보였다.
실험집단이 삶의 만족도, 타인에 대한 신뢰, 정치인에 대한 신뢰 등에서 통제집단 보다 더 높은 수준을 보였으며, 본인의 미래, 재정적 상황, 사회적 영향에 대해서도 더 긍정적으로 생각하는 것으로 나타났다. 자신의 건강과 스트레스 수준에 대한 평가도 실험집단에서 더 나은 결과가 나왔다. 통제집단에서복지 급여 신청시 관료주의가 지나치다는 인식이 더 높고, 실험집단에서는 기본소득이 관료주의를 줄일 것이라는 인식이 두드러지는 것으로 나타났다(프레시안. 2019.2.25).

[그림 5] 핀란드 기본소득 실험 예비 결과
출처: 한국 기본소득 네트워크(2019) 및 핀란드 사회보장국(KELA)

④ 정책의 한계
핀란드에서 진행된 기본소득 정책실험에 대해서는 몇 가지 비판이 있다.
첫째, 이 정책실험이 전 세계적으로 화제가 되는 등 정책실험의 목적이 참여자들에게 노출돼 있었기 때문에 참여자들이 의도적으로 행동하는 ‘호손 효과’(Hawthorne Effect)가 발생했을 수 있다는 것이다.
즉, 실험집단의 참여자가 정책 효과를 높이기 위해 정책실험 기간에만 일시적으로 노동 시장에 의도적으로 참여했을 수 있다. 또한 정책실험 참여자들이 자신이 관찰되고 있음을 인지함에 따라 의도하지 않더라도 평소와는 다른 방식으로 행동했을 수도 있다는 것이다(노정호, 2018).

둘째는 실험집단의 표본 수가 당초 핀란드 사회보장국에서 제시한 1만 명 보다 적은 2,000명이었기 때문에 통계적 설명력이 부족하고, 정책실험 기간도 장기적인 행동 변화를 파악하기에는 충분하지 않다는 지적이다(노정호, 2018).

셋째, 핀란드 사회보장국은 당초 기본소득 지급에 따라 수급자 간의 상호 작용에서 오는 변화를 측정하기 위해 특정 지역을 선정해 실험집단을 무작위 배정하려고 했으나, 실제 정책실험에서는 반영되지 않았다. 이에 따라 기본소득 수급자 간의 상호 작용을 통해 추가로 발생할 수 있는 공동체 효과를 파악할 수 없다는 한계가 있다.

또한 정책실험을 통해 진행된 기본소득 정책이 기존 복지 혜택을 완전히 대체한 것이 아니라, 추가 노동시 복지 혜택이 줄어드는 경우가 있었다. 여전히 복지 함정이 존재했던 것으로 볼 수 있으며 이 측면이 고용 효과에 영향을 미쳤을 가능성이 있다.
여기에 더해 통제집단은 정책실험 기간 중 적극적인 구직 노력을 하지 않으면 실업 급여가 감소했다. 그와 관련된 제도가 새로 생겼기 때문인데 이 때문에 통제집단의 사람들이 더 적극적으로 구직에 임했을 가능성도 있다. 따라서, 정책의 순수한 효과를 분석하기에는 실험집단과 통제집단 모두 완전한 상태는 아니었다고 할 수 있다(황세원 외, 2019).

(3) 바르셀로나 비민컴[26]

① 정책의 배경 및 목표
바르셀로나는 스페인의 금융, 관광 산업의 중심지로 2008년 유럽 금융위기 이후에도 스페인의 다른 지역에 비해 안정적인 경제 성장을 이어왔다. 하지만 무분별한 주택담보 대출과 호텔, 리조트 등의 개발로 서민들의 주거는 불안해졌고, 그로 인한 경제 성장의 과실이 일부에게만 집중돼 소득 격차도 커졌다.
이로써 사회 문제가 심화되자 시민 운동 세력인 바르셀로나엔꼬뮤(Barcelona en Comu)가 집권에 성공했다. 새로운 시정부는 시민들의 최저 소득을 보장하는 ‘시민소득’(Renda Municipal) 제도[27]를 도입하기 위해 정책실험 비민컴(B-MINCOME)을 설계했다.

비민컴의 목표는 시민들에게 최저소득을 보장함으로써 빈곤과 사회적 배제의 문제를 해소하는데 있다. 이를 위해 정책실험 참여자의 노동시장 참여와 전반적 경제상황에서의 변화는 물론 교육, 지역사회 활동에 대한 참여와 건강 상태, 주관적 행복 등의 변화를 파악하고자 했다.

② 실험 설계 및 진행
정책실험은 바르셀로나시 북동부 빈곤층 비율이 높은 베쏘스(Besos) 지역의 저소득층(최소소득급여 수급 가구)을 대상으로 진행됐다. 비민컴 정책에 참가를 희망하는 2,000여 가구 중 1,527가구가 지급 요건을 충족했다.
이 중 무작위 배정한 1,000가구를 실험집단에, 383가구를 통제집단에 배정했다. 통제집단에게는 기존 복지 체계의 ‘최소 소득 급여’(Regional Renta Mínima Garantizada, RMI)가 지급됐으며, 실험집단에게는 2017년 12월부터 2년 간 기존 소득과 가구 구성, 기초 생계비 수준에 따라 월 100~1,676 유로(13만~220만 원)가 지급됐다.

앞의 핀란드 기본소득 실험과 달리 비민컴에서는 실험집단의 가구 모두가 기본소득 형태로 소득을 받은 것은 아니다. 실험집단은 추가 소득에 따른 지급액 조정 여부, 적극적 정책 프로그램 참여 여부, 참여 프로그램의 종류, 그리고 프로그램 참여에 대한 의무가 있는지 여부에 따라 총 10개 그룹으로 나뉘었다(그림 6). 이를 통해 소득 보장 여부와 적극적 지원 프로그램 여부에 따른 정책 효과의 차이를 검증하고자 한 것이다.

③ 실험 결과[28]
정책 시행 전인 2017년 9월의 사전 조사와 정책 중간인 2018년 11월에 시행된 설문조사를 바탕으로 분석한 예비 결과 보고서에 따르면, 고용 참여율은 실험집단이 통제집단에 비해 다소 낮은 것으로 나타났다. 다만, 구직 및 창업 의욕, 직업 훈련 참여 등에 있어서는 실험집단과 통제집단 간에 유의미한 차이가 없었다.
실험집단의 모든 그룹은 통제집단 보다 물질적 필요 충족, 일반적·재정적 웰빙 측면이 더 개선됐고, 재정적 안정성도 더 많이 느낀 것으로 나타났다. 실험집단 중 적극적 프로그램에 참여한 그룹에서는 자원봉사 활동이 유의미하게 증가했으며, 실험집단 모든 그룹에서 사회적 여가(Social Leisure)를 즐기는 비율도 증가했다. 주관적 건강에 대한 인식은 별 차이가 없었으나, 정신 질환 발병 가능성은 실험집단이 현저히 낮은 것으로 나타났다.

④ 정책의 한계
비민컴은 바르셀로나 시 전체가 아닌 특정 지역을 대상으로만 실시됐기 때문에 이를 시 전체 혹은, 다른 지역에도 적용할 수 있을지에 대해서는 의문이 따를 수 있다. 이 지역이 다른 지역에 비해 빈곤층 비율이 높고, 실업률도 높기 때문이다. 무엇보다 비민컴은 소득보장과 여러 프로그램을 다양하게 조합했는데, 각 정책의 순수한 효과를 파악하기에는 그룹 별로 충분한 표본이 구성되지 않았다는 한계점이 있다.