Part 4. 설립 목적 · 조직 운영 상의 사회적 가치 적용 방안

양동수·김진경·조현경·고동현·온누리·이원재

LAB2050

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8 min readJul 24, 2019

* LAB2050 ‘공공기관의 사회적 가치 실현: 포용국가 시대의 조직 운영 원리’ 보고서의 온라인 버전입니다. 주석, 참고문헌 등은 별도 포스트(링크)와 PDF 버전(다운로드)에서 보실 수 있습니다.

가. 공공기관 설립 목적 상의 적용

공공기관들은 근거법에 명시된 목적에 따라 설립되고, 조직·운영·평가 등에 있어서 ‘공공기관 운영에 관한 법률’ 등으로 통제되고 있다. 즉, 공공기관은 설립 목적에 부합하게 운영되기만 해도 본연의 공공성을 충족하고 사회에 기여하도록 돼 있는 기관이다.

문제는 개발국가 시대 등 이전 시대의 가치에 근거해서 제정된 법률 및 설립 목적으로는 이 시대에 요구되는 사회적 가치에 부합하는 운영을 하기 어렵다는 것이다. 실제 관련법 대부분이 ‘경영합리화 및 운영 투명성’을 기반으로 정책의 실행 결과에 대한 책임만을 강조할 뿐 공공기관이 표방하는 공공성에 대한 내용은 제시하고 있지 않다(김현희 · 박광동, 2018).

공공기관의 설립 근거법의 목적을 살펴 보면 다시 ‘수단’과 ‘목적’으로 구분할 수 있다. 이런 법적 수단 및 목적과 사회적 가치와의 관련성을 살펴보기 위해, 최근 1년 동안 사회적 가치 실현 활동에 적극적인 것으로 알려진 주요 공공기관[8]의 설립 목적을 살펴봤다.

그 결과, 상당수 공공기관의 설립 목적이 ‘국민경제발전에 이바지’하는 식의 경제적 가치 창출, 그리고 현 세대의 필요를 충족시키는데 집중돼 있었다. 뿐만 아니라 이러한 목적을 달성하는 수단으로 ’주요 사업을 수행하는 ‘전문성’, ‘효율성’을 강조하고 있었다.

한국철도공사의 경우, 한국철도공사법 제1조(목적)에서 “이 법은 한국철도공사를 설립하여 철도 운영의 전문성과 효율성을 높임으로써 철도산업과 국민경제의 발전에 이바지함을 목적으로 한다.”와 같이 설립 목적을 정하고 있다.

이는 한국철도공사법이 처음 제정된 1989년 당시의 설립 목적[9] 제1조(목적)와 거의 달라지지 않았다. 당시의 시대 요구에는 부합하는 목적이었겠지만 지난 시간 동안 확장돼 온 사회적 가치가 반영됐다고 보기는 어렵다. 예를 들어 사회적 약자들의 이동권, 환경의 지속가능성, 지역사회와 공동체 기여 등의 가치들은 포괄하지 못 한다.

이를 반영해서 설립 목적을 수정해 본다면 “이 법은 한국철도공사를 설립하여 철도산업과 국민경제의 발전에 이바지함과 동시에 국민들에게 편리하고 안전하고 보편적인 철도서비스를 제공하며, 저탄소 교통체계를 확립함으로써 지속가능성에 기여하는 것을 목적으로 한다.”는 식이 될 수 있다. 경제적 가치와 현재 세대에 맞춰져 있는 초점을 시대 상황에 맞게 환경 및 사회적 가치와 미래 세대까지 포괄하도록 수정한 예다. (그림14 참조)

다른 예로, 한국전력공사는 한국전력공사법 제1조(목적)에서 “전원개발(電源開發)을 촉진하고 전기사업의 합리적인 운영을 기함으로써 전력수급(電力需給)의 안정을 도모하고 국민경제 발전에 이바지하게 함을 목적으로 한다.”로, 한국수자원공사는 한국수자원공사법 제1조(목적)에서 “수자원을 종합적으로 개발ㆍ관리하여 생활용수 등의 공급을 원활하게 하고 수질을 개선함으로써 국민생활의 향상과 공공복리의 증진에 이바지함을 목적으로 한다.”로 설립 목적을 정하고 있다.

한국전력공사의 경우, 전력 공급이라는 공공서비스 판매 효율 증대라는 경제적 활동에 운영의 목표를 한정하지 않고 ‘전력 수급의 안정을 도모’한다는 공동체의 이익에 기여하는 목적까지 포괄하고 있다. 다만 전원개발이나 전력수급의 가치는 환경보전, 지역 공동체 등 다른 가치와 충돌할 가능성이 높은데 전력 공사의 목적이 어디까지 포괄하는지는 명확하지 않다. 예를 들어 발전소, 송전탑 건설이 지역 공동체를 파괴하는 결과를 초래하거나, 환경에 악영향을 미친다는 논란이 일었을 때 해당 기관이 어떤 가치를 지향해야 할지는 설립 목적으로는 판단할 수 없는 것이다.

수자원공사의 경우도 마찬가지다. ‘생활용수 공급’이라는 사회 및 보건 차원의 기여,‘수질 개선’이라는 환경에 대한 기여가 포함돼 있기는 하지만 보다 포괄적인 사회 및 환경 영역의 가치까지는 담겨 있지 않다.

공공기관의 설립 목적을 수정하는 것은 설립 근거법의 개정을 필요로 하므로 쉽지는 않은 일이다. 그러나 공공기관이 이 시대의 사회적 가치에 맞게 운영되고 사업을 펼칠 수 있으려면 설립 목적을 수정하는 것이 근본적인 방법이다. 이를 위해서 설립 목적 개선 방안, 설립 근거법 개정 등에 대한 논의를 시작할 필요가 있다.

나. 공공기관 조직 운영 상의 적용

1) 사회적 가치 3대 실현 분야

이 장에서는 공공기관이 사회적 가치를 실현하기 위해서 구체적으로 할 수 있는 일들을 알아본다. 먼저, 공공기관 본연의 특성과 운영 방식 및 영역을 감안할 때 3가지 분야를 제시할 수 있겠다. ‘설립 목적(Mission) 달성’, ‘조직 운영 상의 사회적 책임 이행’, ‘가치사슬(Value Chain)상의 사회적 가치 이행 및 확산’이다.

① Type 1: 설립 목적(Mission) 달성

앞서 설명한 것처럼 공공기관은 본래 설립 목적을 달성하는 것만으로도 공공성과 공동체에 기여해야 하는 기관이다. 설립 목적을 시대 흐름에 맞게 정비하고 관리할 필요성에 대해서는 앞에서 다뤘다.

설립 목적이 사회적 가치에 부합하게 설정돼 있다고 전제한다면, 공공기관은 모든 사업과 활동에 있어서 설립 목적을 달성하는 것을 늘 염두에 둬야 한다. 구체적으로는 아래와 같은 형식으로 점검해 나갈 수 있겠다.

설립 목적에 포함된 여러 가치 중에서 한쪽에만 치우치지 않도록(특히 경제성장/효율성 측면) 사업 계획을 균형있게 수립하고 실행하고 있는지 검토
고유 사업이 설립 목적에 부합하도록 진행되고 있는지, 발생하는 이해관계 충돌 및 갈등 상황에서도 이에 부합하게 대응하고 있는지 검토
새로운 사업을 추진할 때 설립 목적에 있는 여러 가치들에 부합하는지 검토

② Type 2: 조직 운영 상의 사회적 책임 이행

공공기관이건 민간 기관이건 조직을 운영하는 데 있어서 무수한 의사 결정 상황이 발생한다. 이런 상황마다 사회적 가치를 반영하는 것은 어려운 일이지만 그렇게 해야만 조직 전체가 사회적 가치를 지향하는 방향으로 갈 수 있는 것도 사실이다. 특히 공공기관이라면 크고 작은 의사 결정의 상황마다 사회적 가치를 추구하는지 늘 점검해야 한다. 기업에서 사회책임경영이라고 부르는, 반부패 경영, 공정 운영 관행 준수, 환경 경영 등의 가치들도 공공기관에서는 기본적인 경영 방침이어야 한다. 또한, 민간에서는 반드시 지킬 필요가 없는, 사회적 약자 우대, 윤리적 소비 등도 운영 및 사업의 원칙에 넣을 필요가 있다. 구체적으로는 아래와 같은 형식으로 점검할 수 있다.

전체적인 운영 과정에서 발생되는 경제, 환경, 사회적 영향을 식별하고, 그 부정적인 영향을 최소화하고 긍정적 영향을 극대화하는 방향으로 재정비
공공기관 사회적 책임(GSR)의 틀과 사회적 가치 7대 범주 및 실천항목을 참고해 점검
사업(정책) 및 서비스의 기획-수립-실행-평가의 단계마다 사회적 가치를 충족시켰는지 검토
조직 운영 상의 고용, 조달, 계약 등의 상황마다 효율성과 비용 절감의 가치 못지않게(때로는 그보다 더 우선해서) 사회적 가치를 충분히 반영하고 있는지 검토

③ Type 3: 가치사슬(Value Chain)상의 사회적 가치 이행 및 확산

사회적 가치 실현은 공공기관 내부의 변화만으로 완성되는 것이 아니다. 조직 운영 및 공공 서비스의 과정에서 만나게 되는 다른 조직들, 사업 및 고용과 관계되는 지역 공동체 등 사회 전반에 미치는 영향까지 고려해야 한다. 이렇게 확장된 영역에서 공공기관은 사회적 가치의 확산자 역할을 해야 한다.

조달 과정에서 제품 또는 납품 기업을 선택할 때 사회적 가치를 고려하는 것은 앞서 설명한 ‘조직 운영’ 차원의 사회적 책임 이행이다. 더 나아가서, 이렇게 접한 기업이 사회적 가치를 실현할 수 있도록 독려하고 그에 필요한 도움을 주는 것까지도 공공기관이 할 수 있는, 해야 할 일이라고 생각하는 것이 ‘가치 사슬 상의 사회적 가치 이행 및 확산’이라 할 수 있다. 구체적으로는 다음과 같은 형식으로 점검할 수 있겠다.