Part 3. 해법: 왜 기본소득인가?

이원재·윤형중· 이상민·이승주

LAB2050

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12 min readOct 27, 2019

* LAB2050 ‘국민기본소득제: 2021년부터 재정적으로 실현 가능한 모델 제안’ 보고서의 온라인 버전입니다. 주석, 참고문헌 등은 별도 포스트(링크)와 PDF 버전(다운로드)에서 보실 수 있습니다.

가. 현금수당의 확산과 문제점

소득 불평등과 소득 불안정 해소를 위해 소득 안정성이 중요하다는 인식은 이미 한국 사회에 자리 잡고 있으며, 이에 대한 대책도 확산되고 있다. 저소득층에게는 기초생활보장제도에 따른 생계급여가,저소득 취업자에게는 근로장려금이, 실업자에게 실업급여가 지급되고 있으며, 저소득층이 취업 의사가 있을 경우 교육과 일거리를 제공하는 자활근로사업이 있다. 여기에 더해서 정부는 ‘국민취업지원제도’라는 이름으로 저소득층과 청년 대상 구직 촉진 수당을 지급하기로 했다. 그밖에도 정부는 2022년까지 근로무능력자, 실업자, 취업자 등을 대상으로 다양한 제도를 도입해 지원한다는 계획이다. 궁극적으로는 저소득층과 실업자와 저소득 취업자에게 소득을 지원하는 방식까지 고려 중인 것으로 보인다.

그러나 각각의 제도는 너무나 제한적이고 복잡할뿐 아니라, 제도들 사이의 관계가 불명확하다.

가장 최근에 발표된 국민취업지원제도만 봐도 그렇다. 국민취업지원제도는 두 가지 유형으로 나뉘는데, I 유형은 소득 지원이 필요한 저소득층과 일부 청년층에게는 구직 촉진 수당과 취업 지원 서비스를 모두 제공하며, II 유형은 그 외의 계층에게 취업 지원 서비스만 제공한다. 유형 II 안에는 요건 심사형과 선발형이 있는데, 요건 심사형은 요건에 해당하면 지급하는 방식, 선발형은 제한된 예산 안에서 지원자 중 선발하는 방식이다. 그런데 요건 심사형은 가구중위소득 60% 이하의 만 18~64세 구직자 중 2년 이내 취업 경험이 있는 대상에게 월 50만 원을 지급하는 것인데, 선발형에도 가구 재산 합계액 6억 원 이하이며 중위소득 60% 이하 구직자를 추가 선발할 수 있고, 중위소득 120%이하 구직자 중 청년도 추가 선발할 수 있다. 또한 II 유형 안에 소득이 많거나 폐업 영세자영업자 등을 대상으로 직업훈련 등의 조건을 만족할 경우 비용의 일부를 제공하는 형태도 포함된다.

이런 복잡성 때문에, 국민취업지원제도 하나만 해도 대상자를 선별하고 지급하는 데 엄청난 행정 비용이 발생할 것으로 보인다. 제도의 혜택을 받아야 할 사람들이 제대로 이해하고 접근하기가 어렵다는 것도 심각한 문제다. 게다가 자유노동 종사자 등 다양한 형태로 일하는 사람을 포괄하지 못할 가능성이 높다.

한편 지방정부에서도 다양한 형태의 현금 수당 정책을 내놓고 있다. 앞 장에서 언급한 것처럼 안정적인 소득의 보장이 중요한 사회 의제라는 점을 인식한 흐름으로 보인다. 청년수당, 청년기본소득, 농민기본소득, 육아기본수당, 소농 직불금, 청소년수당 등 다양한 형태의 수당이 나오고 있다.

지방정부의 이런 수당은 국가 차원의 정책이 구현되기 전에 제한된 영역에서 시행하는 실험(experiment)이라는 점에서 의미가 있다. 그러나 지방정부 정책으로 고착될 경우, 형평성 논란을 피할 수 없다. 2019년 2월부터 서울시 중구에서 월 10만 원씩 지급하기 시작한 ‘어르신 공로 수당’의 경우 바로 옆 자치구 주민들과의 형평성 논란을 빚기도 했다. 또한 대상을 한정한 이런 수당은 대부분 선별 과정에서 행정 비용이 많이 발생한다.

최근 등장하는 이런 현금 수당들은 현재의 사회 문제에 대해 응답한 정책이라는 데서 나름대로의 의미를 찾을 수 있다. 그러나 중앙정부가 시도하는 고용 중심, 저소득층 중심의 선별적, 조건적 분배 제도들은 시장의 경직성을 키우는 효과가 나타날 수 있다. 복지 함정(welfare trap)이 나타날 수도 있으며, 정작 필요한 수혜자들이 정보 부족이나 모멸감 등 때문에 지원을 받지 못할 수도 있다.

즉, 지방정부가 시도하는 다양한 수당 제도는 실험으로서의 의미가 있으나, 행정의 복잡성을 키우며 형평성 논란을 불러일으킨다. 무엇보다도 이렇게 제도가 복잡해질수록 행정 비용이 점점 더 커질 것이다.

이제는 좀 더 근본적인 변화를 시도할 때가 됐다. 효과를 과학적으로 검증하고 평가하면서 사회적 공론화를 해 나간다면 큰 틀의 변화도 불가능하지만은 않다. 기본소득제에 대한 논의가 필요한 이유다.

나. 대안적 분배 제도로서의 기본소득제

앞서 열거한 필요성에 따라 생각해 볼 수 있는 대안적인 소득 분배 제도는 다음의 요건을 충족시켜야 한다.

첫째, 재분배 효과가 높아야 한다. 그러려면 사각지대가 없어야 한다. 사각지대가 생기면 그 곳에 빠질 위험이 커지고, 이를 피하기 위한 지위 경쟁과 위험 회피 행동이 나타날 수 있다. 중산층 이하 모든 국민의 생계 불안을 원천적으로 제거하는 소득 분배가 필요하다.

둘째, 행정 비용이 최소화되어야 한다. 지급이 용이해야 하며 정부가 거는 조건이 없어야 민간 역동성이 생길 수 있다.

셋째, 민간 소비를 키울 수 있어야 한다. 그러려면 안정성이 높고 수출 일변도 구조를 보완해서 내수 경제를 키우는 역할을 해야 한다. 즉 경제적 불확실성을 줄이는 방향으로 작동해야 한다.

넷째, 자유노동을 안정시키고 촉진할 수 있어야 한다. 이를 통해 미래 노동력과 혁신 동력이 더 공급되어야 한다.

이런 목적으로 시행되거나 설계되는 소득 재분배 제도가 몇 가지 있다. 생계급여처럼 빈곤층을 선별해 지급하는 선별 수당이 있고, 아동수당처럼 특정한 연령 계층에게 조건 없이 지급하는 보편적 사회수당이 있으며, 저소득층에게는 높은 수준의 급여를 지급하며 소득이 높아질수록 비례적으로 지급수준을 낮추는 음의 소득세(Negative Income Tax)가 있다. 그리고 모두에게 똑같이 지급하는 보편적 기본소득제(Universal Basic Income)가 있다.

이 네 가지 소득 재분배 제도를 위의 소득 분배 필요성과 맞추어 정리해 보면 아래 표와 같다. 선별 수당은 빈곤층에게만 지급되므로 재분배 효과가 높으나, 선별 과정의 행정 효율성이 낮고 민간 소비나 자유노동 촉진 효과는 제한적일 것으로 예상된다. 보편적 사회 수당은 행정 효율성은 높을 것으로 보이나, 소비와 자유노동 촉진의 경우 평생 지급된다는 안정감을 주지 않으므로 제한적인 효과만 있을 것이다. 음의 소득세는 빈곤층에게 더 지급되므로 선별 수당처럼 재분배 효과가 높고, 보편적 소득 보장 효과가 있어 소비와 자유노동 촉진 효과가 있을 것으로 예상되나, 소득 조사를 해야 하므로 행정 효율성이 아주 높은 수준은 아닐 것으로 보인다.

보편적 기본소득제의 경우 모두에게 같은 액수를 지급하므로 재분배 효과는 선별 수당보다 낮으나, 나머지 필요성에서는 가장 높은 효과가 예상되는 제도다. 따라서 보편적 기본소득제의 틀을 유지하되, 음의 소득세의 장점을 가져와 재분배 효과를 높이는 기본소득제를 도입하는 것이 네 가지 필요성을 충족하는 데 가장 효과적일 것으로 보인다.

정리하면, 보편적 기본소득제의 기본 틀을 갖되, 소득세제와 조세 지출 체계 정비를 통해 누진성을 높여 결과적으로 음의 소득세와 같은 재분배 효과를 갖도록 설계한 제도가 최적이다. 그와 같은 최적의 제도로 이 연구는 보편적 기본소득제의 한 형태인 국민기본소득제를 제안하고자 한다.

다. 보편적 기본소득제란

보편적 기본소득제란 모든 개인에게 일정한 액수의 현금을 정기적으로 조건 없이 지급하는 제도다. 가족이 아니라 개인에게, 물품이나 서비스가 아니라 현금으로, 한꺼번에 주는 게 아니라 생활비로 쓸 수 있도록 정기적으로, 일을 하든지 하지 않든지 가리지 않고 무조건 지급하는 것이다. 모든 개인이 기본소득 액수만큼의 실질적 자유, 즉 생계에 얽매이지 않고 시간을 보낼 수 있는 여유를 얻도록 하는 것이 이 제도의 목적이다.

보편적 기본소득제는 세 가지 점에서 정당성을 찾을 수 있다.

첫째, 우리 사회가 벌어들이는 돈 중 상당액은 공동의 자원에서 나온 것이라는 점이다. 공기와 바람과 물과 같은 환경은 원래 누구의 것도 아니다. 땅 역시 사실 누구의 것도 아니다. 인간이 인위적으로 소유권을 설정해 두었을 뿐이다. 석탄과 석유도 공동의 자원이다. 햇빛도 바람도 마찬가지다. 이런 자원들을 ‘공유부’라고 한다. 이렇게 자연 환경은 모두의 것인데, 소득을 얻기 위한 활동 과정에서 우리는 자연을 사용하지 않을 수 없다. 에너지는 그 자체가 공동의 자원으로부터 나온 것이다.

자연 자원뿐만이 아니다. 지식도 공동의 자원이다. 누군가의 사업 아이디어는 그 전에 오랜 시간 쌓여 온 다양한 지식의 총합에 깃털 하나를 얹은 것이다. 4차 산업혁명 시대에는 인터넷에 쌓여 있는 데이터도 기업의 소득으로 연결되는 공동의 자원이다.

사회 전체 생산에서 순수하게 그 생산을 수행한 사람이나 기업의 기여가 얼마만큼인지, 그리고 공동 자원의 기여는 얼마만큼인지 정확히 계산하기는 어렵다. 어디서부터 어디까지가 공동의 자원인지에 대해서도 서로 이해가 다를 수 있다. 하지만 공동의 자원이라는 개념이 존재하는 것은 분명하다. 사회적 합의에 따라 적정한 선을 정할 수 있다면, 공동의 자원을 사용해 얻은 소득이라면 구성원 전체에게 똑같이 나누는 것이 옳다. 공동의 부를 분배하는 방법으로서 기본소득은 정당하다.

둘째, 주된 소득원이었던 노동(고용)이 과거보다 불안정해지고 있다는 점이다. 자동화와 로봇의 확대로 고용에 대한 수요는 줄어들고 있다. 플랫폼 형태의 사업이 확대되면서 과거와 같은 전일제(full-time) 평생 고용은 줄어드는 추세다. 여기다 한국 경제는 제조업 고용의 쇠퇴기를 맞고 있다. 사회가 안정적 고용을 충분히 제공하는 시대에는 임금을 기본 생계 수단으로 삼는 것도 괜찮다. 그러나 임금이 불안정해지는 시대에는 다른 방법으로 안정적인 생계 수단을 마련해야 한다. 따라서 생계 수단을 제공하는 기본소득은 정당하다.

셋째, 국가의 역할이 커지면서 행정 효율성이 어느 때보다도 중요해졌다는 점이다. 우리 정부의 예산은 점점 커지고 있다. 정부와 공공기관이 임의의 판단에 따라 예산을 분배하면 민간에서 정부로 힘이 크게 쏠리게 될 우려가 있다. 특히 선별 지원 정책을 확대할 경우, 정책 종류가 엄청나게 많아지고 또 복잡해질 가능성이 높다. 선별 과정이 길고 번거로워지는 것은 물론이다. 선별 과정에서 대상자가 느끼는 모멸감이나 선별 결과를 놓고 벌어지는 갈등도 심각하다. 이 모든 것이 사회적으로 치러야 하는 비용이다.

조건 없이 모두에게 나누어주는 기본소득은 기존의 선별적 복지 제도들과 비교하면 행정 비용을 획기적으로 낮출 수 있으므로 정당하다.

라. 국민기본소득제에 대한 잠재적 비판과 반론

‘모든 개인에게 조건 없이 주는 현금’인 보편적 기본소득제에 대해서는 여러 가지 비판과 반론, 의문이 있다.

첫째, 가장 흔한 비판은 ‘왜 가난한 사람들에게만 (혹은 먼저) 지급하지 않고 중산층과 부자까지 같이 지급하는가?’이다. 국민기본소득제는 이 비판에 대한 대응을 제도 안에 내재화시켰다. 지급하는 방식만 본다면 모두에게 똑같이 지급하는 것처럼 보인다. 하지만 세금의 누진성을 강화해서 마련한 재원으로 기본소득을 지급한다는 큰 틀을 이해하고 보면 그렇지 않다는 것을 알 수 있다.

일반적으로 세금은 고소득자에게서 더 걷고 저소득자에게서 덜 걷는 체제, 즉 누진제로 되어 있다. 따라서 누진성을 강화해서 세금을 더 많이 거둔 뒤 기본소득을 지급하면, 부자가 더 내고 모두가 똑같이 받는 체제가 된다. 합산하면 역시 고소득자가 손해를 보고 저소득자가 이익을 보는 제도가 된다. 이에 따라 국민기본소득제는 소득세 누진성을 강화하는 것을 전제로 설계돼 있다.

여기다 기본소득 자체에 대해서도 소득세를 매기면 누진성은 더 강화된다. 한국에서라면, 연간 소득(과세표준) 5억 원 이상인 사람은 소득세율 42%를 적용받는다. 기본소득에 과세할 경우 지급액 중 42%는 돌려주게 되어 있다. 그런데 연간소득 1200만 원 이하라면 소득세율 6%를 적용받으니, 지급액 중 6%만 돌려주면 된다.

국민기본소득제는 결국 고소득자에게 더 거둬서 저소득자에게 더 주되, 조건 없이 지급해 행정 비용을 최소화하는 분배 제도다.

둘째, 또 다른 중요한 비판은 ‘일하지 않는 사람까지 지급하면 일하려는 사람이 줄어들어 경제에 문제가 생길 것’이라는 비판이다. 논란은 있지만 장기적으로 기술 변화에 따라 일자리는 그 자체로 희소한 자원이 되리라는 전망도 나오고 있다. 사회 전체적으로 노동 수요가 줄어든다는 전망이 현실화한다면 이런 비판은 문제가 되지 않을 것이다.

그런 현실이 오지 않더라도, 국민기본소득제는 오히려 구직 동기를 높이는 제도로 작동할 가능성이 높다. 현재의 생계급여는 수급자가 가난에서 벗어나거나 일자리를 찾으면 급격하게 감액된다. 때문에 한 번 빈곤층이 되어 수급 자격을 얻은 사람들에게는 그 상태를 벗어나려는 동기가 높지 않다. 국민기본소득제는 조건 없이 모두에게 지급하므로 일자리를 구해 돈을 벌 경우에는 소득의 총액이 늘어나게 된다. 따라서 일자리를 찾으려는 동기가 커질 수 있다. 즉, 가난과 실업에서 벗어날 유인은 전통적인 복지 급여나 실업 급여보다 국민기본소득이 높다.

게다가 사람이 일을 하는 이유는 돈 때문만이 아니다. 무엇보다 사회에서 다른 사람들에게 필요한 역할을 함으로써 인정을 받는 것도 중요한 동기다. 다른 사람들과 만나 네트워크를 형성하고 인간적 유대감을 느끼는 것도 중요한 이유다. 이런 이유 때문에라도 구직 동기는 줄지 않을 것이다.

오히려 다양한 형태의 새로운 일이 생겨나고 여기에 뛰어드는 사람이 많아질 수 있다. 보수가 낮더라도 사회적으로 중요한 의미를 갖는 비영리 활동,정치 활동, 종교 활동, 문화예술 활동 등에 참여하는 사람이 늘어날 것이다. 국민기본소득제는 시간제로 일하거나 잠시 쉬는 경우에도 최소한의 소득을 보장하므로, 사람들은 스스로 더 나은 기술을 얻기 위해 학습하고 훈련하는 시간을 더 갖게 될 것이다. 일자리를 잃은 가정의 절망감이 자녀들에게 전달되지 않고, 노동 시간을 조절해 일·가정 양립이 가능하게 될 것이므로 미성년 자녀들에게도 더 나은 영향을 줄 수 있다.

셋째, 가구가 아니라 개인에게 지급한다는 점에 대한 비판도 있다. 사회의 기본적 단위는 가족인데, 개인을 너무 강조함으로써 가족 해체를 유도한다는 비판이다.

그러나 국민기본소득제는 기존의 선별적 복지 제도와 비교하면 가족을 구성하는 데 대해 오히려 보상을 해주는 제도다. 국민기본소득제의 가장 큰 수혜자는 무소득자 개인이며, 미성년자와 노인이 이 가운데 다수를 차지한다. 아동, 청소년, 노인들이 각기 기본소득을 받기 때문에 이들을 부양하는 가구에 보상으로 작동한다. 특히 부양부담 때문에 자녀를 갖지 않기로 한 사람들에게는 가족 형성 및 출산에 대한 인센티브가 될 수 있다.