사회보장개혁+기본소득과 참여소득을 통한 한국 복지국가의 혁신

[IDEA2050_033] 백승호(가톨릭대학교 사회복지학과 교수)·이승윤(중앙대학교 사회복지학과 교수)

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15 min readAug 20, 2020

기본소득이란 무엇인가?

기본소득은 “공유부(common wealth)에 대한 정기적 현금배당”이다(금민, 2020a). 토지와 같은 자연적 공유 자산, 지식과 같은 역사적 공유 자산, 빅데이터와 같은 인공적 공유 자산으로부터의 수익이 대표적인 공유부에 해당한다(백승호, 2019·2020).

공유부 배당의 실현은 토지세, 소득세, 빅데이터세를 통해 기금을 조성하고 배당하는 조세형, 빅데이터를 활용하여 소득 활동을 하는 민간 기업에 대한 공유지분권설정형 또는 공공이 직접 플랫폼을 만들어 운용수익을 빅데이터 기금으로 공유하는 공동소유형으로 구분할 수 있다(금민, 2020b).

이러한 공유부는 누가 얼마만큼 기여했는지를 따질 수 없고, 특정 개인이나 법인의 성과로 귀속시킬 수 없기 때문에 무조건적, 보편적, 개별적 배당을 원칙으로 한다 여기에 기본소득지구네트워크는 정기성과 현금배당 원칙을 추가한다. 충분성은 기본소득 여부 판단기준이기 보다 사회적 합의수준에 따라 달라질 수 있는 정책 목표다.

기본소득 실현을 위한 단계적 전략들

지금까지 공유부 배당 기본소득을 실현하기 위한 다양한 단계적 전략들이 논의되어 왔다. 가장 대표적인 것이 보편성 확대 전략, 무조건성 확대 전략, 충분성 확대 전략이다(김교성·백승호·서정희·이승윤, 2018).

보편성 확대 전략은 아동, 노인, 청년 등 연령 제한적 인구학적 범주에서부터 기본소득을 실현하여 점차 전체 인구로 확대하는 전략이다. 무조건성 확대 전략은 참여 조건 제한(참여소득)에서 시작하여 무조건성을 없애는 방향으로의 기본소득 실현 전략이다. 충분성 확대 전략은 낮은 금액의 기본소득에서 시작하여 기본소득의 수준을 상향 조정하는 방식의 기본소득 실현 전략이다.

주은선(2013), 석재은(2020), 김태일(2020)에 의해 제안된 한시적 시민소득, 생애선택 기본소득은 생애주기를 한정하는 기본소득에서 출발한다는 점에서 보편성 확대 전략이라 할 수 있고, 시간 제한 조건에서부터 출발한다는 점에서 무조건성 확대 전략이라고도 볼 수 있다.

이러한 다양한 기본소득 실현 전략들에 대한 논의는 공유부 배당이라는 권리 실현의 정의를 한층 더 확대하여 미래사회 새로운 복지국가 완성 과정에서 매우 중요한 함의를 가질 수 있다. 이 글에서는 이러한 기본소득의 단계적 실현 방안 중 하나로서 참여소득의 개념, 의의와 한계를 살펴보고자 한다.

참여소득이란 무엇인가?

참여소득이란 ‘사회적으로 유용한 활동’에 종사하는 사람들에게 일정 소득을 보장하는 제도로 제안되었다(Atkinson, 1996). 사회적으로 유용한 활동을 가장 광범위하게 정의하고 있는 것은 앤서니 앳킨슨(Atkinson, 1996)이다. 이 사회적으로 유용할 활동에는, 유급 고용 및 자영업자의 경제 활동, 구직 활동, 승인된 교육과 직업훈련, 아동, 노인, 장애인 등에 대한 돌봄 활동, 승인된 자원봉사 활동 등이 포함된다. 여기에 더하여 질병이나 재해, 장애로 인해 일을 할 수 없는 경우, 최소 은퇴연령에 도달한 경우도 참여소득의 지급대상으로 제안하고 있다(Atkinson, 1996:68).

이에 비해 페레스 무뇨즈(Pérez-Muñoz, 2018)는 시장에서 충족될 수 없는 미충족된 사회적 욕구(unmet social needs)의 생산으로 유의미한 활동을 제한하고 있다. 무뇨즈는 사회적으로 유용한 활동의 가장 전형적인 것이 돌봄이며, 환경 보호 활동, 이민자 보호 활동, 지역사회 환경 정화 활동 등을 예로 들고 있다. 다만 미충족된 사회적 욕구는 해당 공동체의 맥락에 따라 달라질 수 있기 때문에 그 범주는 각 공동체 구성원의 참여에 기반 한 사회적 합의에 의해 결정되어야 한다고 강조한다(Pérez-Muñoz, 2018: 271).

참여소득의 제안 배경

참여소득은 1990년대 중반 영미권 국가에서 복지국가 개혁의 주류였던 노동연계복지(workfare) 전략과 영국에서 전개되고 있었던 시민소득 안의 절충안으로 앤서니 앳킨슨(Atkinson, 1996)에 의해 제안되었다. 그의 참여소득 제안은 시민소득 안의 자산조사 폐지를 수용하는 대신 시민소득의 정치적 실현 가능성을 높이기 위해 무조건성에 대한 양보를 강조하는 것이었다.

호혜성에 대한 강한 신념이 지배하는 상황에서 무조건적인 시민소득은 실현 불가능할 것이기 때문에 시민소득의 정치적 실현가능성을 높이기 위해서는 무조건성에 대한 절충안이 필요하다는 것이 그의 입장이었다.

참여소득을 지지하는 다른 연구들 역시 기본소득의 실현 과정에서 가장 큰 장애 요인으로 무조건성에 대한 정치인 및 대중들의 부정적 인식을 제시하고 있다(van Parijs & Vanderborght, 2018: 465). 기본소득의 무조건성에 대한 비판은 해안에서 서핑을 즐기는 서퍼와 같이 사회에 대한 기여는 커녕 여가만 즐기고 있는 사람들에게까지 자신이 낸 세금으로 소득을 보장해 주는 것에 대해 시민들이 강하게 반발할 것이라는 문제 제기에서 비롯된다.

이에 대해 기본소득 찬성론자들은 기본소득이 공유부 배당이기 때문에 모두에게 권리가 있다고 주장하거나, 기본소득이 충분히 지급되어 생존 노동에서 자유로워지고 실질적 자유를 누리게 되면 사람들은 사회적으로 유용한 노동에 자발적으로 참여할 것이라고 주장한다.

반면에 페레스 무뇨즈(Pérez-Muñoz, 2018)는 기본소득이 지급된 이후에도 사람들이 사회적으로 유용한 활동에 충분히 참여하지 않을 경우 기본소득의 정치경제적 실현가능성이 위기에 직면할 것이라고 지적하며 참여소득을 제안한다. 기본소득론에서 주장하는 것처럼 사회적으로 유용한 활동은 기본소득의 도입과 함께 자동적으로 충분히 생산될 것이라는 근거가 없다는 것이다.

필리프 반 파레이스(van Parijs, 2018: 472–474) 또한 지속가능한 사회 모델의 비전이 아무리 정당하다고 하더라도 정치적 지지를 얻지 못하면 실행 불가능하다고 지적하면서, 대상 범위를 가난한 이들로 좁혀 그들을 더욱 철저히 감시하는 제도를 새로운 개혁이라고 떠드는 목소리에 분노하는 이들, 기존 제도의 불합리성에 분노하는 이들의 동의를 얻어낼 수 있어야하며, 참여소득은 이들의 지지를 얻어 낼 수 있는 전략으로서 유용하다고 보고 있다.

참여소득의 한계: 포괄성·호혜성·행정적 지속가능성의 트릴레마

이처럼 호혜성의 원리에 대한 선호와 노동 윤리가 뿌리 깊은 사회에서 참여소득이 기본소득으로 가는 징검다리로서 작용할 수도 있다. 그러나 참여소득이 실제 집행될때는 행정 과정의 난점들이 존재한다(Wispelaere & Stirton, 2007, 2018)고 비판하는 이들도 있다. 참여소득이 포괄성, 호혜성, 행정적 지속가능성이라는 세 가지 목표 중 두 가지 이상을 달성할 수 없다는 것이다.

예를 들어, 사회적으로 유용한 활동을 제한적이고 구체적으로 명시할 경우, 참여소득을 수급하기 위해 충족해야 할 호혜성 조건들에 대한 수급자나 일선 관료들의 이해도를 높일 수 있고, 집행을 위한 모니터링 비용이 높지 않아 행정적 지속가능성을 확보할 수 있지만, 포괄성을 달성할 수 없다.

반대로 사회적으로 유용한 활동을 포괄적으로 규정하거나 가능한 모든 활동 리스트를 제시할 경우, 포괄성은 달성할 수 있으나, 참여 조건 충족 여부를 판단하기 어려워 제도에 대한 순응도가 낮아지고, 집행을 위한 모니터링 비용이 지나치게 높아질 수 있다는 것이다.

결국 이러한 트릴레마는 행정 집행의 불안정성을 야기하고, 행정 집행의 불안정성은 참여소득에 대한 지지도를 낮춤으로써 정치적 실현 가능성을 확보하기 어렵게 만든다.

그러나 행정 과정 상의 문제들은 현재의 자산조사에 기반한 행정 비용보다 크지 않으며, 비용 효과성을 따지기 보다 국가가 사회복지 전달체계 개선에 더 투자하게 함으로써 사회적으로 유용한 활동들을 장려하는 것이 더 좋은 대안이라는 반론도 제기되고 있다(Atkinson, 2015).

실현 가능한 참여소득 제안

앞서 언급했듯이, 충분하고 완전한 기본소득의 실현의 과정에서 가장 크게 작용하는 장애 요인은 재원 문제가 흔히 언급되지만, 호혜성 이데올로기, 노동 윤리에 대한 신성화가 더 큰 문제일 수 있다. 참여소득은 비록 기본소득이라 볼 수 없지만, 기본소득 실현 과정에서 이러한 장애를 넘어설 수 있는 대안이 될 수 있을 것으로 판단된다.

그런면에서 필자들은 기본소득 확대 전략과 참여소득이 결합된 두 가지 전략을 제안한다.

(1) 보편성 확대 전략과 제한적 참여소득의 결합

첫째, 기본소득의 보편성 확대 전략과 참여소득의 결합을 통한 기본소득 실현 전략이다. 한국은 이미 아동수당과 기초연금을 시행하고 있기 때문에, 기본소득 확대는 아동이나 노인을 대상으로 하는 범주형 생애주기 기본소득으로 볼 수 있는 아동수당과 기초연금을 현행 수준보다 확대하는 방향의 보편성 확대 전략에서 출발하는 것이 가장 현실적이다.여기에 더해 근로연령대의 경제활동인구에 대해서는 참여소득을 지급하는 것이다.

참여소득의 실행을 위해 가장 중요한 것은 사회적으로 유용한 활동을 규정하는 것이다. 사회적으로 유용한 활동은 앤서니 앳킨슨(Atkinson, (1996)과 같이 매우 포괄적으로 규정하거나, 노동연계복지에서와 같이 생산적 노동에만 국한하는 방식이 아니라, 페레스 무뇨즈(Pérez-Muñoz, 2018)가 제안한 방식을 준용한다.

즉, 한국사회에서 보편적으로 합의될 수 있는 ‘미충족 사회적 욕구’를 사회적 합의를 통해 결정하는 것이다. 사회적 합의는 시민들이 참여하는 숙의 공론화 과정을 통해 결정한다. 현재 한국사회의 사회적 맥락을 고려할 때 돌봄 참여소득이 합의 가능한 미충족 사회적 욕구일 수 있다. 돌봄 참여소득은 근로연령대의 남녀 모두에게 돌봄을 필요로 하는 아동이나 노인과 동거하거나 양육 또는 부양 여부만을 확인하여 지급한다.

전업 돌봄에 대해서만 돌봄 참여소득을 지급할 경우 여성들의 재가족화로 인한 돌봄의 젠더화가 심화될 가능성이 높기 때문에, 돌봄 참여소득은 동거, 양육 여부만으로 판정한다. 이 경우 돌봄 참여소득의 지급수준은 최저임금수준을 기본으로 한다.

(2) 충분성 확대 전략과 포괄적 참여소득의 결합

둘째, 기본소득의 충분성 확대 전략과 참여소득의 결합을 통한 기본소득 실현 전략이다. 이 전략은 앞선 기본소득의 보편성 확대 전략과 함께, 전국민을 대상으로하는 낮은 수준의 기본소득을 지급하고, 여기에 더하여 참여소득을 보장하는 것이다. 이 경우 사회적으로 유용한 활동은 좀더 포괄적으로 설정할 필요가 있다.

예를 들면, 노동시장에서의 경제 활동, 구직 활동, 플랫폼 경제 활동, 돌봄 활동 등에 종사하는 경우 참여소득을 지급한다. 충분성 확대 전략에서의 기본소득 출발점은 이재명 경기도지사가 제안하고 있는 국토배당금 연 15–20만원 수준이 그 예가될 수 있다.

이 전략에서 사회적으로 유용한 활동의 수행 여부에 대한 판단은 정부 뿐 아니라 사회적 협동조합, 노조 등에 역할을 위임함으로써 노조나 지역사회 공동체 활성화의 유인이 될 수 있을 것으로 기대된다. 이 경우 일관되지 않은 참여조건 적용의 문제가 발생할 가능성이 있으나(Wispelaere, J. D., & Stirton, L., 2007: 534; Stoker and Wilson 1998; Meyers et al. 2001), 분권적 방식의 자율적 참여 조건 규정을 통해 시민사회의 자율성 확대와 자정 능력을 기대해 볼 수 있을 것이다.

이상이 두 전략에서 참여소득은 근로연령층의 1차적 소득 안전망으로 기능하도록 설계한다.

결론: 1차·2차 소득 안전망 전환을 통한 복지국가의 진화

현재 한국사회의 문제는 기존의 사회보장제도를 강화하는 것만으로 해결하기 어려워 지고 있다. 자산조사에 기반한 공공부조성 현금급여의 강화로는 수급자들의 억압과 통제 기제, 관료적 행정의 비효율성과 불합리성 문제를 해결하기 어렵다. 사회보험은 노동시장에서 정규직과 비정규직의 격차가 사회보험 급여에서도 그대로 전이되는 사회적 보호의 이중구조화 문제에서 자유롭지 못하며, 플랫폼 노동 등 새롭게 등장하는 일의 형태를 포괄하기 어렵다.

그럼에도 불구하고 소득비례형 사회보험을 통한 중산층의 소득 욕구를 외면할 수 없기 때문에, 사회보험은 소득보험 방식으로의 전면적 개혁이 필요하다. 공공부조성 현금급여는 자산조사 조건을 폐지하되 사회적으로 유용한 활동만을 조건으로하는 방식으로의 전면 개혁이 필요하다. 이러한 개혁없이 기존의 복지를 강화하자는 주장은 공허할 뿐이다.

기본소득의 단계적 확대 전략과 참여소득 전략의 혼합을 통해 1차적 소득안전망을 완성하고, 사회보험을 소득보험으로 전환함으로써 2차적 소득안전망이 완성되면 한국 복지국가는 한 단계 전진할 있을 것으로 기대된다.

자본주의 역사 속에서 생산 구조와 경영 기법에 새로운 동학이 작동하고 노동시장의 모습이 변화할 때, 이전까지 작동하던 복지국가 프로그램은 새로운 자본주의의 모습들과의 그 부정합이 커지는 경향을 보여 왔다. 오늘날 디지털 자본주의에서도 기존의 전통적 사회보장체제가 작동하던 시기와 전혀 다른 조건들이 구성되어 있기 때문에, 제도적 부정합은 강화되고 있다.

기존 사회보장체계의 미시적 개혁만으로는 이러한 오래된 복지제도의 부정합 문제는 해결 불가능하다. 우리는 디지털 자본주의에서 자본축적과 가치 창출의 방식, 변화하는 노동의 모습과 불안정성의 확대, 그리고 산업 자본주의 시대와 다른 양상으로 확대되는 불평등에 대해 경각심을 가져야 한다. 그리고 새로운 패러다임에 기반한 진화된 복지국가를 상상할 수 있어야 한다.

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